Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 17 de Noviembre de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 30543651

Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 17 de Noviembre de 2005

PonenteDr. Juan Carlos Garzón Martínez
Fecha de Resolución17 de Noviembre de 2005
EmisorSección Tercera

PROVIDENCIA No.101

ACCIÓN POPULAR - Legalidad de contrato estatal / MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Contratación del Sistema Nacional de Franquicia Educativa / INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN - Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello / SISTEMA NACIONAL DE FRANQUICIA EDUCATIVA - Principio de autonomía universitaria / ACCIÓN POPULAR EN CONTRATACIÓN ESTATAL - Presupuestos de la vulneración de la moralidad administrativa y el patrimonio público

ES CLARO, SEGÚN EL ORDEN DE IDEAS EXPUESTO, QUE EL OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR GUARDA RELACIÓN CON LA PROTECCIÓN DE DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS, INDEPENDIENTEMENTE QUE LA MISMA PUEDA TENER COMO CAUSA UN CONTRATO, Y POR ENDE, NO EXISTE DIFICULTAD ALGUNA PARA SOSTENER QUE SI LA CELEBRACIÓN O EJECUCIÓN DE UN CONTRATO SE CUESTIONA COMO CAUSA DE LA AMENAZA O VIOLACIÓN DE UN DERECHO COLECTIVO, LA ACCIÓN PROCEDENTE ES LA DE NATURALEZA POPULAR; POR EL CONTRARIO, SI SE TRATA DE UNA CONTROVERSIA CONTRACTUAL, CON INDEPENDENCIA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS, LA ACCIÓN PROCEDENTE ES LA DE NATURALEZA CONTRACTUAL.

DE LO INDICADO SE PUEDE INFERIR, QUE LA ACCIÓN POPULAR PROCEDE AÚN CUANDO ESTÉ DE POR MEDIO UN CONTRATO ESTATAL, PERO SÓLO EN CUANTO LA CELEBRACIÓN O EJECUCIÓN DEL CONTRATO CONSTITUYAN LA CAUSA DE LA VULNERACIÓN O AMENAZA A LOS DERECHOS O INTERESES COLECTIVOS.

EN EL CASO CONCRETO, ES CLARO PARA LA SALA, QUE LA ACCIÓN SE DIRIGE ESPECÍFICAMENTE A LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO Y A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, PARA LO CUAL ES PROCEDENTE ESTE MECANISMO PROCESAL.

LA ORGANIZACIÓN DEL CONVENIO ANDRÉS BELLO Y SU ÓRGANO EJECUTIVO (LA SECAB), OSTENTAN INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN, LA CUAL ES ABSOLUTA, SEGÚN SE DESPRENDE DE LO CONSAGRADO EN LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS TRANSCRITAS. DE ESTA MANERA, TAL COMO LO EXPLICA LA DOCTRINA, LOS TRIBUNALES DEL ESTADO PARTE (EN ESTE CASO COLOMBIA) DEBEN ABSTENERSE DE EJERCER JURISDICCIÓN EN LOS PROCESOS INCOADOS CONTRA LA ORGANIZACIÓN, PREVIENDO COMO ÚNICA SALVEDAD, LA RENUNCIA EXPRESA A ELLA (LO CUAL NO HA OCURRIDO EN EL PRESENTE CASO).

AHORA BIEN, DEBE PRECISARSE QUE NO SE PREVÉ NINGUNA EXCEPCIÓN A LA APLICACIÓN DE LA INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN RESPECTO DE LA SECAB, AUN CUANDO DE POR MEDIO SE ENCUENTREN DERECHOS COLECTIVOS. NO OBSTANTE, LO ANTERIOR NO QUIERE DECIR QUE EN EL EVENTO QUE DICHO ORGANISMO INTERGUBERNAMENTAL VULNERE O AMENACE CON SUS ACTUACIONES DERECHOS COLECTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL, LA COLECTIVIDAD SE VEA COMPELIDA A SOPORTAR TAL AFECTACIÓN; LO QUE SUCEDE ES QUE EN ESTE CASO, EL ESTADO PARTE TENDRÁ QUE ACUDIR A LOS MECANISMOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS PREVISTOS EN LAS LEYES APROBATORIAS DEL CONVENIO ANDRÉS BELLO Y DEL ACUERDO POR EL CUAL SE ACEPTÓ EL ESTABLECIMIENTO DE LA SEDE DE LA SECAB EN BOGOTÁ.

EN ESTE ORDEN DE IDEAS, TAL COMO SE TRANSCRIBIÓ EN LÍNEAS ANTERIORES, LA SECAB ESTÁ OBLIGADA A EVITAR CUALQUIER ABUSO EN EL EJERCICIO DE LAS PRERROGATIVAS E INMUNIDADES RECONOCIDAS EN EL CONVENIO Y EN EL ACUERDO MENCIONADOS; ESTO ES, NO LE ES DABLE ESCUDARSE EN SU INMUNIDAD PARA COMETER VULNERACIONES A DERECHOS COLECTIVOS. SIN EMBARGO, EN CASO SE INCURRIR EN UN ABUSO DE TAL NATURALEZA, EL ESTADO PARTE DEBERÁ ACUDIR A LAS NEGOCIACIONES (SEGÚN LA LEY 122 DE 1985) O A LAS CONSULTAS (SEGÚN LA LEY 62 DE 1973).

ASÍ, EL DEBER DE GARANTIZAR LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS, ESTÁ FUNDAMENTALMENTE EN CABEZA DEL MISMO ESTADO, QUIEN AL CONSTITUIRSE COMO MIEMBRO DE LA ORGANIZACIÓN CONVENIO ANDRÉS BELLO, Y PERMITIR EL ESTABLECIMIENTO DE LA SEDE DE LA SECAB EN BOGOTÁ, ASUMIÓ EL RIESGO DE QUE DICHA ORGANIZACIÓN PUEDE EVENTUALMENTE INFRINGIR EL ORDENAMIENTO JURÍDICO INTERNO, Y EN TAL EVENTO, HABRÁ DE EJERCER EFICAZMENTE LOS MECANISMOS PREVISTOS EN LOS MISMOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES GARANTIZANDO ASÍ LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS.

EL SISTEMA NACIONAL DE FRANQUICIA EDUCATIVA (SNFE) SE CONCIBE COMO UNA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA QUE TIENE COMO MISIÓN LA DE PROMOVER EL CUBRIMIENTO Y DIFUSIÓN DE PROGRAMAS ACADÉMICOS Y PAQUETES DE CONOCIMIENTOS DE RECONOCIDA EXCELENCIA Y CALIDAD PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR. SE PRETENDE, A TRAVÉS DE ESTE SISTEMA, ESTIMULAR LA TRANSMISIÓN DEL CONOCIMIENTO Y LA INVESTIGACIÓN EN UN AMBIENTE DE AUTONOMÍA ACADÉMICA QUE ANALIZA CADA CASO EN PARTICULAR PARA INICIAR LA APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS COMPARTIDOS MEDIANTE EL RECURSO DE LA FRANQUICIA.

BAJO ESTE CONTEXTO, LA "FRANQUICIA EDUCATIVA" SE ENTIENDE COMO UN CONTRATO MEDIANTE EL CUAL LOS TITULARES DE UN PROGRAMA DE EXCELENCIA ACADÉMICA ENTREGAN A UN "CENTRO PILOTO" Y UBICAN UNA PROPUESTA EDUCATIVA O PAQUETE DE CONOCIMIENTOS, DE TAL FORMA QUE PUEDA SER UTILIZADO A CAMBIO DE UNA CONTRAPRESTACIÓN Y DEL COMPROMISO DE ACTUALIZARLO O DE INTERCAMBIAR EXPERIENCIAS SOBRE EL MISMO. LA FRANQUICIA EDUCATIVA ASÍ ENTENDIDA, PROMUEVE LA CONTEXTUALIZACIÓN SOCIOECONÓMICA Y LOS AJUSTES PEDAGÓGICOS AL PROGRAMA ACADÉMICO ADQUIRIDO, CUIDANDO QUE SE CONSERVEN SUS ATRIBUTOS Y CARACTERÍSTICAS ESENCIALES.

LA FUNCIÓN DEL INTERCAMBIO DE LOS PROGRAMAS EDUCATIVOS DE EXCELENCIA ACADÉMICA ES LA MÁS IMPORTANTE DEL SISTEMA. EL PROCESO DE INTERCAMBIO SE INICIA CON EL INTERÉS DE UN CENTRO PILOTO EN TOMAR (CONTRATAR) UN PROGRAMA DE EXCELENCIA Y LUEGO DE HACERLE LOS AJUSTES Y ADICIONES QUE CONSIDERE NECESARIOS PARA QUE SE DESARROLLE DE UNA MANERA EFECTIVA DENTRO DE SU RED DE DISTRIBUCIÓN, DISTRIBUIRLO POR MEDIO DE LA FRANQUICIA. EN EL SNFE SE HAN DEFINIDO POLÍTICAS Y PROCEDIMIENTOS QUE AYUDAN A QUE SE MANTENGA (O MEJORE) LA CALIDAD DEL PROGRAMA INICIAL A TRAVÉS DE SU DISTRIBUCIÓN, LO CUAL AYUDA PARA QUE EL CENTRO PILOTO Y EL PROVEEDOR ESTABLEZCAN CLARAMENTE LAS CARACTERÍSTICAS DEL PROGRAMA (IDENTIDAD) Y LAS CONDICIONES QUE DEBEN INCLUIRSE EN EL CONTRATO PARA SU DISTRIBUCIÓN. LA MATRIZ DE LA FRANQUICIA PUEDE SERVIR DE FAVORECEDOR O MEDIADOR ENTRE EL CENTRO PILOTO Y EL PROVEEDOR DEL PROGRAMA SI ESTOS LO CONSIDERAN NECESARIO.

EN LO QUE CONCIERNE A LA AUTONOMÍA QUE OSTENTAN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR, DE CONFORMIDAD CON LO CONSAGRADO EN LA LEY 30 DE 1992, ES CLARO, PARA LA SALA QUE EN LUGAR DE CONTRARIAR DICHO PRINCIPIO, COMO LO AFIRMA EL ACTOR, UNA DE LAS FINALIDADES DEL SISTEMA ES DESARROLLARLO A TRAVÉS DE UNA NUEVA ESTRATEGIA (SIN ERIGIRSE COMO LA ÚNICA), EN ARAS DE LOGRAR UNA MAYOR COBERTURA Y UN MEJORAMIENTO REAL EN LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR. EN EFECTO, COMO SE HACE EVIDENTE, SIN NECESIDAD DE ADENTRARNOS EN COMPLEJAS DISERTACIONES, EL SNFE JAMÁS SE HA CONCEBIDO COMO UN SISTEMA CERRADO; POR EL CONTRARIO, SE EFECTIVIZA EL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, EN LA MEDIDA QUE CADA INSTITUCIÓN DE EDUCACIÓN SUPERIOR (IES) ES LIBRE DE PARTICIPAR O NO EN EL MISMO, YA SEA COMO PROVEEDOR DE SUS PROPIOS PROGRAMAS ACADÉMICOS, COMO INTEGRANTE DE CENTROS PILOTOS ADQUIRENTES Y DISTRIBUIDORES DE PROGRAMAS ACADÉMICOS DE OTRAS REGIONES DEL PAÍS O FORÁNEOS, TRANSFORMÁNDOLOS Y AJUSTÁNDOLOS A LAS NECESIDADES PARTICULARES DE CADA REGIÓN O LOCALIDAD, O COMO SIMPLE ADQUIRENTE DE LOS PROGRAMAS ACADÉMICOS QUE OFREZCAN Y DISTRIBUYAN LOS CENTROS PILOTOS YA CONSTITUIDOS.

LA SALA PARTE DE LA BASE DE ACEPTAR LA CORRESPONDENCIA ENTRE EL SISTEMA NACIONAL DE FRANQUICIA EDUCATIVA COMO TAL Y EL ORDENAMIENTO JURÍDICO, SEGÚN LO EXPLICADO ANTERIORMENTE. ES DECIR, DICHO SISTEMA, CONSTITUYE UNA VERDADERA ESTRATEGIA PARA AMPLIAR LA COBERTURA DE LOS PROGRAMAS ACADÉMICOS CARACTERIZADOS POR SU EXCELENCIA, FOMENTANDO ASÍ EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y PROMOVIENDO EL DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR A LAS CUALES SE ESTIMULA A PARTICIPAR ACTIVAMENTE DEL SISTEMA COMO PROVEEDORES DE PROGRAMAS ACADÉMICOS O COMO REDES DE DISTRIBUCIÓN DE LOS MISMOS APORTANDO, A TRAVÉS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE CENTROS PILOTO, SUS PROPIOS CONOCIMIENTOS EN LA ADAPTACIÓN REAL DE LOS PROGRAMAS ACADÉMICOS ADQUIRIDOS DE LA RED DE PROVEEDORES, A LAS PARTICULARIDADES Y NECESIDADES DE CADA REGIÓN Y LOCALIDAD.

DE ESTA MANERA, CUALQUIER ACTIVIDAD DESPLEGADA POR EL ICFES COMO AUTORIDAD COMPETENTE EN MATERIA EDUCATIVA PARA DISEÑAR ESTRATEGIAS QUE FACILITEN EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR, INCLUIDA LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL COMO HERRAMIENTA PARA LLEVAR A CABO LOS ESTUDIOS NECESARIOS Y EL DISEÑO PARA IMPLEMENTARLAS, COMO HA SUCEDIDO EN ESTE CASO, RESPECTO DE LAS DIVERSAS FASES AGOTADAS, A TRAVÉS DE CIERTOS CONTRATOS, PARA LA PUESTA EN MARCHA DEL SNFE, CONSTITUYE UN CORRECTO DESARROLLO DE LAS FUNCIONES DE DICHA ENTIDAD.

LA SOLUCIÓN DE UNA CONTROVERSIA JURÍDICA SOMETIDA AL MECANISMO DE LA ACCIÓN POPULAR, POR VULNERACIÓN A LOS DERECHOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, CUANDO ESTÁ DE POR MEDIO LA CELEBRACIÓN Y/O EJECUCIÓN DE CONTRATOS ESTATALES, HA DE ADELANTARSE TENIENDO EN CUENTA LOS SIGUIENTES ASPECTOS:

DEBE ENCONTRARSE COMPROBADO QUE LA CAUSA DIRECTA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS CORRESPONDE PRECISAMENTE A LA CELEBRACIÓN Y/O EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS ESTATALES.

NECESARIAMENTE DEBE EXISTIR UNA TRANSGRESIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO EN DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL.

A PESAR DE LA EXISTENCIA DE UNA IRREGULARIDAD (DESBORDAMIENTO NORMATIVO), NO TODA ILEGALIDAD DENTRO DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DA LUGAR NECESARIAMENTE A LA VULNERACIÓN O AMENAZA A LOS DERECHOS COLECTIVOS REFERIDOS. HABRÁ DE DEMOSTRARSE ADEMÁS LA MALA FE DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA VULNERACIÓN A OTROS DERECHOS COLECTIVOS, COMO EN LOS CASOS EN QUE LA AMENAZA O VULNERACIÓN A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA SE MATERIALIZA EN EL INDEBIDO MANEJO DEL PATRIMONIO PÚBLICO, EVENTO EN EL CUAL HABRÁ DE PROBARSE TAMBIÉN LA EXISTENCIA EFECTIVA DE UN DETRIMENTO PATRIMONIAL.

EL ICFES HA CREADO E IMPLEMENTADO EL SISTEMA, Y SE ENCARGA DE SU PROMOCIÓN Y FOMENTO, ESTIMULANDO A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR A PARTICIPAR EN ÉL, PERO PRECISAMENTE ESTARÁ EN MANOS DE ESTAS ÚLTIMAS, NO DEL ICFES, QUE EL SNFE SEA UTILIZADO EN FORMA ACTIVA Y...

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