Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 1 de Diciembre de 2005
| Fecha | 01 Diciembre 2005 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.108
ACCIÓN POPULAR – Inaplicación de acto administrativo / MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Pago de prima semestral extralegal / ACCIÓN POPULAR CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos sustanciales
LA PRIMERA CUESTIÓN A RESOLVER RADICA EN DETERMINAR LA PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN POPULAR, EN EL PRESENTE CASO, TENIENDO EN CUENTA QUE EL ACCIONANTE DISCUTE ASPECTOS RELACIONADOS CON LA LEGALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL (EL ACUERDO DISTRITAL NO. 25 DE 1990 “POR EL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO ORDINARIO DE RENTAS E INGRESOS Y DE INVERSIONES Y GASTOS PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1 DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 1.991 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”) SOLICITANDO LA INAPLICACIÓN DE UNO DE SUS ARTÍCULOS, POR CONSIDERARLO CONTRARIO A LAS NORMAS SUPERIORES Y POR ENDE, VULNERADOR DE LOS DERECHOS COLECTIVOS REFERIDOS A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO. EN EFECTO, SE ACUSA DIRECTAMENTE EL ARTÍCULO 28 DEL MENCIONADO ACUERDO, EN VIRTUD DEL CUAL SE INCLUYE, DENTRO DE LAS APROPIACIONES PARA EL PERÍODO FISCAL, EN EL ÍTEM DE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO, LA PRIMA SEMESTRAL, A FAVOR DE LOS EMPLEADOS Y TRABAJADORES DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL DISTRITO.
TENIENDO EN CUENTA QUE EL ACTOR EN EL PRESENTE CASO ADUCE QUE LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS (MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO), ES RESULTADO DIRECTO DE LA APLICACIÓN DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE ADEMÁS CONSIDERA ILEGAL, ES CLARO QUE LA ACCIÓN POPULAR ES PROCEDENTE BAJO LOS PARÁMETROS ANTES DESCRITOS. ASÍ, EL ESTUDIO SE CENTRARÁ EN DETERMINAR SI SE ENCUENTRA ACREDITADA UNA EFECTIVA VULNERACIÓN O AMENAZA A TALES DERECHOS, Y BAJO ESTA PERSPECTIVA, EN PRINCIPIO NO PROSPERA LA EXCEPCIÓN DE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN, SIN PERJUICIO DE QUE EL ANÁLISIS SUSTANCIAL SOBRE LOS DERECHOS COLECTIVOS QUE INVOCA EL ACCIONANTE DESEMBOQUE EN LA AUSENCIA DE VIOLACIÓN Y POR ENDE EN LA DENEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES.
EN LO QUE CONCIERNE AL CONTENIDO DE LOS DERECHOS INVOCADOS, NO SE EVIDENCIA (NI EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO NI EN SU APLICACIÓN POR PARTE DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS), QUE LA ACTUACIÓN DE LAS ENTIDADES CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA ACCIÓN, CONTRADIGA ABIERTAMENTE EL INTERÉS DE LA COLECTIVIDAD Y ESPECÍFICAMENTE, EL DESARROLLO DE LOS FINES QUE SE BUSCAN CON LAS FACULTADES CONCEDIDAS A LAS MISMAS. ES CLARO QUE NO CABE DENTRO DE LA PRESENTE ACCIÓN UN ESTUDIO SOBRE LA LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO; SIN EMBARGO, AUN CUANDO SE EVIDENCIARA ALGUNA IRREGULARIDAD EN SU EXPEDICIÓN, COMO PRETENDE EL ACCIONANTE, LO CIERTO ES QUE, COMO LO HA INDICADO LA JURISPRUDENCIA EN REITERADAS OCASIONES, TODO QUEBRANTO A LA LEY NO CONSTITUYE, NECESARIAMENTE, VIOLACIÓN A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA.
IGUALMENTE, NO SE ENCUENTRA ACREDITADO EN FORMA ALGUNA, QUE LAS ENTIDADES DISTRITALES HAYAN SUFRIDO DETRIMENTO PATRIMONIAL ALGUNO POR EL HECHO DE PAGAR LA PRIMA SEMESTRAL A QUE SE REFIERE EL ACUERDO DISCUTIDO.
SE RESALTA, EN EFECTO, QUE EL ACUERDO AQUÍ DISCUTIDO, NO CREÓ DICHO RUBRO SINO QUE SE LIMITÓ A FIJAR CIERTOS PARÁMETROS PARA SU CÁLCULO, DERIVÁNDOSE DE OTRO ACUERDO DISTRITAL (EL NO. 14 DE 1977), CREADOR DE LA PRIMA AQUÍ CONTROVERTIDA, EL CUAL GOZA PLENAMENTE DE PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD, Y FUE JUSTAMENTE EN VIRTUD DE LA MISMA QUE LAS ENTIDADES DISTRITALES HAN RECONOCIDO, LIQUIDADO Y PAGADO DICHO CONCEPTO.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION “A”
Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil cinco (2.005).
MAGISTRADO PONENTE: DR. JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ
Ref. Exp. No.: A.P. 2005-0828 Demandante: L.A.M.V. Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ, CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ, PERSONERÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ Y VEEDURÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ
SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR
En ejercicio de la Acción Popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado en la Ley 472 de 1998, el señor L.A.M.V., actuando en nombre propio, solicita que se protejan los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa.
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PRETENSIONES
En defensa de los intereses colectivos invocados, la parte actora formula como pretensiones las siguientes:
PRIMERO.- Se ordene al señor A.M. de Bogotá D.C., en su condición de representante legal y administrativo del Distrito Capital, así como a cada uno de los representantes legales y administrativos del Honorable Concejo de Bogotá D.C., de la Personería Distrital Distrital, de la Contraloría Distrital y de la Veeduría Distrital, para que se abstengan de aplicar el Artículo 28 del Acuerdo No. 25 de 1.990, en lo atinente a la liquidación y pago de la Prima Semestral, por ser contrario a la Constitución y la Ley.
SEGUNDO.- Se ordene que las entidades accionadas, citadas anteriormente, deben liquidar, reconocer y pagar la Prima Semestral única y exclusivamente en los términos del Decreto 1042 de 1.978, con la modificación introducida en el Decreto 916 del 30 de marzo de 2.005.
TERCERO.- Se ordene al Honorable Concejo de Bogotá – Mesa Directiva o a la autoridad D. que el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se inicie y de trámite a la acción administrativa o contenciosa, tendiente a la derogatoria, revocatoria o anulación del artículo 28 del Acuerdo 25 de 1.990.
CUARTO.- Se fije con cargo a cada una de las entidades accionadas y a favor del demandante el incentivo previsto en la norma pertinente, esto es el contemplado en el artículo 40 de la ley 472 de 1.998, previa determinación de la diferencia económica entre la liquidación prevista en el artículo 20 del Acuerdo 25 de 1.990 y la que resulte acorde con la ley, esto es el Decreto 1042 de 1.978, artículo 58, 59 y 60, ya la modificación introducida en el Decreto 916 del 30 de marzo de 2.005. La diferencia económica resultante entre las dos liquidaciones, constituye el Valor Real del Daño Evitado, es decir la suma que se recupera para cada una de las accionadas y que ingresa a su patrimonio.
QUINTO.- Conformar un Comité para verificar el cumplimiento de la Sentencia conforme lo dispone el artículo 34 de la Ley 472 de 1.998, inciso 5º.
SEXTO.- Disponer lo relativo a las costas del proceso acorde con el fallo de la Corte Constitucional, a cargo de las Entidades Públicas.
De la demanda se resaltan los siguientes fundamentos de hecho:
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El actor parte de enunciar las diversas normas que consagran el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital, afirmando que deben aplicarse las disposiciones de la Ley 4ª de 1992, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Bogotá.
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Hace referencia igualmente al Acuerdo Distrital No. 25 de 1990, Por el cual se expide el presupuesto ordinario de rentas e ingresos y de inversiones y gastos para la vigencia fiscal del 1º de enero a 31 de diciembre de 1991 y se dictan otras disposiciones”, el cual estableció o creó en el artículo 28 que trata de la Clasificación y Definición de los Gastos, más concretamente en el acápite de Definiciones – Gastos de Funcionamiento – Servicios Personales, un gasto al que denominó: Prima Semestral, con el siguiente tenor:
Prima semestral
Esta prima se pagará como prestación social extralegal a los empleados y trabajadores de la administración central del Distrito, que hayan laborado durante el primer semestre del año y proporcionalmente a quienes laboren por lo menos tres (3) meses completos en ese semestre, y que equivale a treinta y siete (37) días de salario.
Son factores para su liquidación: Asignación básica, gastos de representación, primas (técnica, técnica de antigüedad, de riesgo de antigüedad, de desgaste, alto riesgo visual y secretarial), auxilio de alimentación, subsidio de transporte, bonificación especial bachilleres cárcel; horas extras dominicales, festivos, recargos nocturnos a 30 de mayo dividido en 5; prima de vacaciones dividido en 12 (disfrutados entre el 1º de enero y el 30 de junio); quinquenios dividido entre 12 (pagado entre el 10 de enero y el 30 de junio) la sumatoria anterior se dividirá entre 30 y se multiplicará por el número de días pactados.
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Arguye el actor que dicho Acuerdo Distrital, al crear la “Prima Semestral”, es contrario a la Constitución y a la ley, y en tal sentido debe ordenarse su inaplicación, toda vez que la liquidación, reconocimiento y pago de esta prima extralegal, constituye una “desviación o disposición indebida de dineros públicos que atenta directamente contra el Derecho a la Debida Moralidad Administrativa y el Patrimonio Público”.
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PROCEDIMIENTO
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Mediante auto del 25 de mayo de 2005, se admitió la presente acción (Fl. 71, c. 1) y en la misma fecha se negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora (Fls. 73 – 74).
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Una vez notificadas, las entidades demandadas contestaron la demanda en forma oportuna (Fls. 8 – 174).
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Mediante auto del 9 de septiembre de 2005, se resolvieron las solicitudes de coadyuvancia y de integración de litisconsorcio necesario así:
Se aceptó la intervención como coadyuvantes del extremo pasivo a la ASOCIACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LA CONTRALORÍA DE BOGOTÁ D.C. (ASOSOB); D.M.S., J.N.R.D., P.O.P.Y.R.D.R.; M.P.G., representante del SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS DISTRITALES “SINDISTRITALES”; el presidente y miembros de la Junta Directiva de la organización sindical de TRABAJADORES DE CATASTRO “SINTRACATASTRO”; J.D.M.C., presidente y representante legal de la Asociación Nacional de Empleados de las Contralorías de Colombia “ASCONTRACOL”; E.A.J., representante legal y presidente de la Organización Sindical de Trabajadores de la Contraloría de Bogotá “ORSINTRAC”,; A.C.O.Y.C.A.R.O.; y, H.L.R.R. presidente de la Asociación de Funcionarios de la Contraloría de Bogotá “ASFUCONDIS”.
De otra parte, se aceptó la intervención del señor Á.A.P.R., como coadyuvante del extremo...
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