Proyecto de Ley 057 de 2018 Cámara - 10 de Agosto de 2018 - Gaceta del Congreso - Legislación - VLEX 737014597

Proyecto de Ley 057 de 2018 Cámara

por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, de conformidad con los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y se dictan otras disposiciones. EXPOSICION DE MOTIVOS

Tabla de contenido

1. ANTECEDENTES SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

1.1 Inicios de la descentralización territorial

1.2 Resultados del proceso de descentralización

1.3 Creación del Sistema General de Participaciones

2. MOTIVACIÓN DEL PROYECTO DE LEY

2.1 Estructura y distribución actual de los recursos del SGP

2.2 Diagnóstico

2.3 Objetivo del proyecto de ley

2.4 Marco general de la reforma del Sistema General de Participaciones

a) Eficiencia en el uso de los recursos

b) Un sistema simple para el cierre de brechas

c) Competencias claras en los tres niveles de Gobierno

d) Transparencia en el uso de los recursos

3. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

3.1 Educación

a) De las asignaciones y los costos reales

b) De la contratación

c) De las deudas laborales

d) De la calidad

e) Del Programa de Alimentación Escolar

3.2 Salud

a) Del aseguramiento en Salud del Régimen Subsidiado y No Subsidiado

b) De los recursos de prestación de servicios en lo no cubierto con subsidio a la demanda

c) De los aportes patronales

d) Del fortalecimiento de las Empresas Sociales del Estado (ESE)

e) Del componente de salud pública

f) Distribución de recursos

3.3 Agua Potable

a) De la eliminación de la certificación

b) Del pago de los subsidios

c) Del giro directo

d) De la optimización de la inversión

e) Del superávit de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos

f) De la autorización para financiar soluciones alternativas

3.4 Participación de Propósito General

3.5. Asignación Especial para los Municipios Ribereño del Magdalena

3.6 Asignación Especial para Resguardos Indígenas

3.7 Estrategia de monitoreo, seguimiento y control al uso de los recursos

Bibliografía

1. ANTECEDENTES SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

1.1 Inicios de la descentralización territorial

En la última mitad del siglo XX, especialmente en las dos décadas finales, un buen número de países de Latinoamérica cambió el modelo de Estado centralizado, como alternativa para atender con eficiencia las demandas de la población, y adoptó la descentralización territorial, mediante la cual transfirió competencias y recursos desde el Gobierno central hacia los niveles de gobierno subnacionales.

Colombia se encuentra dentro del grupo de países que implementó la descentralización territorial. De hecho, la adopción de este sistema coincidió con el cambio de modelo económico de industrialización por sustitución de importaciones[1][1] a internacionalización de la economía, este último fundado en un Estado que además de operar como regulador y cumplir las funciones de asignación y redistribución, actúa como un agente más en el mercado.

En Colombia la descentralización recayó sobre tres aspectos básicos: (i) político, (ii) administrativo y (iii) fiscal. El primero encontró forma en 1986, cuando se expidió el Acto Legislativo número 01, mediante el cual nació la figura de la elección popular de alcaldes, que además, se consolidó con la Constitución de 1991, cuando se introdujo la elección popular de gobernadores, y con la Ley 134 de 1993[2][2], que estableció los mecanismos de participación ciudadana (revocatoria del mandato, referendo, plebiscito, cabildo abierto y voto programático).

Por su parte, la descentralización administrativa apuntó a (i) profundizar la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración, siguiendo el criterio de asignación y provisión de bienes públicos a cargo de los municipios y distritos; (ii) fortalecer el seguimiento y control a los departamentos; y (iii) definir y diseñar políticas y estrategias a cargo del Gobierno central.

En cuanto a la descentralización fiscal, el Estado propendió por garantizar a las entidades territoriales un mínimo de recursos para la debida atención de sus nuevas competencias. En línea con lo anterior, el propósito era aumentar las transferencias del nivel central, redistribuyendo recursos y creando nuevos sectores para el desarrollo local.

Respecto a las trasferencias establecidas en la Constitución de 1991, se definieron dos tipos: (i) el situado fiscal, cuyos destinatarios eran los departamentos y distritos, y (ii) la participación de los municipios en los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN). Así, el artículo 356 ordenó que los recursos transferidos a los departamentos, distritos y municipios se destinaran a financiar los servicios a su cargo, dándoles prioridad a la salud y a la educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación y la ampliación de cobertura. En este sentido, sentó dos criterios de distribución: a) para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; y b) para otros sectores: población, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.

Por su parte, en el artículo 357 se estableció que la participación de los municipios en los ICN se distribuiría de acuerdo con los siguientes parámetros: 60% en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y al nivel relativo de pobreza de la población de cada municipio, y 40% en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa, el progreso en la calidad de vida y la población menor a cincuenta mil habitantes. Adicionalmente, la norma ordenó que la participación de los municipios fuera igual al 14% de los ICN en 1993, y que se incrementara en un punto porcentual cada año hasta alcanzar 22% en el año 2000.

Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 1993[3][3], mediante la cual se reglamentó la Constitución y donde se estableció que la participación del situado fiscal en los ICN sería 23% en 1994, 23,5% en 1995 y 24,5% entre 1996 y 2001. Además, señaló que el 5% de las participaciones municipales se destinarían a municipios de menos de 50.000 habitantes y el 1,5% a los municipios ribereños del río Magdalena. El 93,5% restante se distribuiría así: 40% en relación con el número de habitantes con NBI del municipio, 20% en relación con el grado de pobreza relativa, 22% en proporción a la población y 18% por partes iguales según indicadores de eficiencia fiscal y administrativa, y el progreso en la calidad de vida en el municipio.

Del situado fiscal estaba previsto que se destinara entre los departamentos al menos 60% a educación, 20% a salud y 20% a educación o salud, dependiendo de las metas de cobertura y las fuentes de financiación. A su turno, las participaciones municipales se destinarían 30% a educación, 25% a salud, 20% a agua potable y saneamiento básico, 20% a libre inversión y 5% a educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre.

1.2 Resultados del proceso de descentra- lización

Las normas sobre descentralización generaron expectativas en diversos sectores del país, frente al papel que en adelante cumplirían los diferentes niveles del Estado. De hecho, muchos consideraron que:

¿La descentralización del Estado colombiano fue uno de los cambios políticos más importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma del pacto frentenacionalista en 1957 o la expedición de la nueva Carta Política en 1991¿[4][4].

Sin embargo, no ha sido fácil compatibilizar la entrega de recursos desde el Gobierno nacional a los territorios con la obligación de avanzar progresivamente hacia la cobertura de bienes y servicios públicos de calidad a una población creciente. Entre otras razones, la dificultad se explica porque las entidades territoriales han asumido que las únicas fuentes disponibles para financiar la educación y la salud en Colombia son los recursos del Sistema General de Participaciones y las rentas cedidas con destinación específica; en contados casos, los departamentos, distritos y municipios financian estos sectores con el ahorro propio logrado en el marco de la aplicación de las normas de responsabilidad fiscal territorial.

Aunado a lo anterior, es preciso resaltar la resistencia que han demostrado las administraciones para adecuarse eficientemente a su papel en los modelos de prestación, así como la baja capacidad de gestión relativa de algunas entidades territoriales, generada en buena medida por la disparidad de sus niveles de desarrollo económico, situación fiscal y dotaciones de recursos iniciales.

Finalmente, dado que la cesión de recursos y responsabilidades no estuvo acompañada de un esquema claro de control institucional, en particular en temas relacionados con el resultado fiscal, el endeudamiento y la calidad del gasto, las fallas en el proceso de descentralización se hicieron evidentes durante el último periodo del siglo XX.

El análisis sobre el particular fue realizado en su momento por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien se pronunció en los siguientes términos:

¿El proceso de descentralización puesto en marcha en Colombia entre 1991 y 1999 se alejó de los principios antes mencionados; se aceleró la cesión de competencias y recursos a las regiones, al margen de una adecuada regulación estatal en materia fiscal. Como resultado, se gestó y desarrolló una crisis fiscal territorial que a finales del milenio pasado llevó al Estado a adoptar correctivos institucionales de carácter estructural en materia de disciplina y responsabilidad fiscal¿[5][5].

Así las cosas, la ausencia de regulación en materia de sostenibilidad financiera precipitó la crisis del modelo de descentralización. Sin parámetros de responsabilidad fiscal se vulneró la confianza nacional e internacional en la capacidad de los gobiernos regiona les y locales para honrar sus compromisos financieros y asegurar la...

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