PROYECTO DE LEY NÚMERO 118 DE 2022 (CÁMARA) Y 131 DE 2022 (SENADO), por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones
| Número de Iniciativa en la Cámara | 118/2022 |
| Número de Iniciativa en el Senado | 131/2022 |
GACETA DEL CONGRESO 917 Viernes, 12 de agosto de 2022 Página 1
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXI - Nº 917 Bogotá, D. C., viernes, 12 de agosto de 2022 EDICIÓN DE 33 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E
S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTOS DE LEY
PROYECTO DE LEY NUMERO 118 DE 2022 CÁMARA
por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
Reforma Tributaria
para la Igualdad y la
Justicia Social
Exposición de
motivos
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Agosto de 2022
Tabla de contenido – Exposición de motivos
de la Reforma Tributaria para la Igualdad y
la Justicia Social
0. Introducción: Reforma tributaria para la igualdad y la justicia
social
1. El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad
humana
2. La estabilidad fiscal como pilar de la política económica
3. Diagnóstico de la estructura tributaria de Colombia
4. Propuesta de reforma tributaria
5. Efectos fiscales. macroeconómicos y sociales de la reforma
Página 2 Viernes, 12 de agosto de 2022 GACETA DEL CONGRESO 917
Reforma tributaria para la igualdad y la justicia social
El Estado colombiano tiene una deuda social histórica. Los niveles de pobreza y
desigualdad han sido altos y persistentes. El hambre se ha convertido en un aspecto que
resalta en medio de la tragedia social que viven millones de colombianos. No hay justicia
social cuando esto ocurre, y menos cuando simultáneamente existen privilegios, gabelas
tributarias injustificadas y mecanismos que facilitan la evasión y la elusión de las
obligaciones fiscales.
Los avances que ha tenido el país en materia de cobertura de salud y educación, entre
otros, deben mantenerse y acelerarse para sanar un tejido social deteriorado. Es necesaria
y urgente una respuesta de política pública contundente y responsable, a la vez, desde una
perspectiva de estabilidad de las finanzas públicas.
Este proyecto de reforma tributaria tiene como objeto avanzar fundamentalmente en dos
dimensiones. Primero, en disminuir las exenciones inequitativas de las que gozan las
personas naturales de más altos ingresos y algunas empresas, así como cerrar caminos
para la evasión y la elusión tributaria. Segundo, en lograr la consecución suficiente de
recursos para financiar el fortalecimiento del sistema de protección social. Lo anterior se
alcanza a través de ajustes al sistema tributario, que permiten avanzar en materia de
progresividad, equidad, justicia, simplicidad y eficiencia.
La reforma se centra en reducir sustancialmente las exenciones que existen en el régimen
del impuesto de renta de personas naturales, y que benefician fundamentalmente a los
contribuyentes de más altos ingresos. También contempla un tratamiento más equitativo
entre los distintos tipos de rentas líquidas, en aras de lograr una mayor simplicidad del
sistema, así como el establecimiento de un impuesto al patrimonio de la población más
privilegiada. Estas medidas, junto con la eliminación de exenciones y descuentos que
generan asimetrías injustificadas en sectores productivos, permite la consecución de más
fuentes de ingresos para el gasto social, a través de disposiciones que propenden por una
asignación más eficiente de los recursos económicos. Estas medidas se alinean con la
priorización que se hará de algunos sectores estratégicos de acuerdo con el plan de
Gobierno del Presidente Petro, como por ejemplo la educación, la salud, la protección del
medio ambiente, la transición energética, el desarrollo productivo, y la economía popular.
Además de elevar los ingresos para abordar la pobreza, la reforma busca mitigar
externalidades negativas en la salud y el medio ambiente. En esta materia, resaltan la
modificación al impuesto al carbono, y el establecimiento de impuestos a los plásticos de
un solo uso, bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados.
La reforma incluye una serie de medidas para combatir la evasión y la elusión de impuestos.
Lo anterior, en el entendido de que un Estado legítimo y justo no es consistente con un
sistema que no cuenta con los instrumentos suficientes para evitar que ciertos actores
evadan o eludan sus obligaciones fiscales.
Esta reforma tributaria tiene como meta un recaudo de $25 billones (1,72% del PIB) en
2023, y, en promedio, de 1,39% del PIB entre 2024 y 2033. Hacia el mediano plazo, la
gestión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en la lucha contra la
evasión, contribuirá para obtener gradualmente recursos totales equivalentes a $50 billones
(3,4% del PIB) por año. Considerando las mayores fuentes para financiar gasto social, las
estimaciones indican que las medidas contenidas en esta reforma se verían reflejadas en
una redistribución del ingreso a favor de los hogares vulnerables, con importantes efectos
en su bienestar. Como resultado, la pobreza monetaria y extrema se reducirían
significativamente. La desigualdad, por otro lado, mostraría una caída cercana a 9 veces la
caída anual promedio observada durante los últimos 14 años.
Así, la reforma tributaria se construye sobre los principios constitucionales1 de la equidad,
eficiencia y progresividad, y tiene como propósito contribuir a reducir la deuda social
histórica que tiene el Estado colombiano con sus habitantes. Erradicar el hambre, reducir
la pobreza y la desigualdad, disminuir los tratamientos tributarios que por décadas han
privilegiado a una minoría y la necesidad de mantener la estabilidad fiscal motivan en
esencia este Proyecto de Ley.
Además de esta introducción, la exposición de motivos cuenta con cinco secciones. La
primera resume los pilares de un sistema tributario cimentado en la justicia, equidad,
simplicidad y eficiencia y describe algunas dimensiones de la deuda social histórica del
país. La segunda exalta la estabilidad fiscal como un pilar inequívoco para lograr la provisión
sostenida de bienes públicos por parte del Estado. La tercera hace un diagnóstico del
sistema tributario colombiano, con especial énfasis en los asuntos que se buscan reformar
en este Proyecto de Ley. La cuarta sección contiene la descripción de los ajustes que el
presente proyecto de reforma tributaria busca alcanzar. La última sección contiene los
efectos fiscales y sociales derivados de esta iniciativa.
1. El papel de la política tributaria para mejorar la dignidad
humana
1.1. Un sistema tributario progresivo, equitativo, eficiente y suficiente
La política fiscal está al servicio de objetivos económicos y sociales, en los que debe
primar el bienestar general. Como parte de esta política, la tributación es un mecanismo
para garantizar la viabilidad del gasto público, la distribución equitativa de los ingresos
y la asignación eficiente de los recursos de la economía (incluida la mitigación de
externalidades económicas). Estos elementos deben estar en sintonía con la estabilidad
económica y el adecuado desempeño de la actividad productiva. En materia tributaria,
la equidad debe ser vertical y horizontal. La primera garantiza que aquellos con mayores
ingresos y riqueza contribuyan más al recaudo tributario, como proporción de sus
ingresos. La segunda, que las personas con una misma capacidad de pago paguen
contribuciones similares. La equidad tributaria es justicia social.
Asimismo, los sistemas tributarios deben ser eficientes para propiciar un correcto
desempeño de la actividad económica. Por ejemplo, algunas asimetrías en los
beneficios tributarios de los impuestos corporativos son un factor de distorsión que
induce una asignación ineficiente de los factores de producción y una reducción de la
productividad total (Roca, 2010). Lo anterior resulta en un desincentivo a la inversión y
la generación de empleo por parte de las empresas, generando efectos adversos sobre
su productividad.
Por último, una extensa literatura sostiene que los tributos también pueden generar
ganancias de eficiencia, mitigando externalidades negativas. Es el caso de los
impuestos a actividades económicas que deterioran el medio ambiente y a productos
que afectan la salud pública. Por ejemplo, a nivel internacional, se han usado impuestos
para desincentivar el consumo de productos perjudiciales para la salud, como el tabaco,
las bebidas azucaradas y los alimentos ultraprocesados (OMS, 2017, Sandoval, et al,
2021, UNICEF, 2021), así como bienes que generan afectaciones sobre el medio
ambiente, como el carbono y los plásticos de un solo uso (KPMG, 2021; Fanelli,
Jiménez, & López, 2015).
1.2. Tributación para la justicia social en un contexto de pobreza,
desigualdad e inseguridad alimentaria
La progresividad, equidad, eficiencia y suficiencia de la política tributaria adquiere aún
mayor importancia en un contexto de pobreza, desigualdad e inseguridad alimentaria,
como el que enfrenta hoy en día el país. El sistema tributario colombiano debería
abordar estas problemáticas sociales con contundencia, propendiendo por el bienestar
general.
En 2021, la pobreza monetaria extrema, que mide el porcentaje de la población que no
cuenta con los ingresos suficientes para acceder a un mínimo de alimentación que les
permita llevar una vida saludable, se ubicó en 12,2% (Gráfico 1.A), equivalente a 6,1
millones de personas, 2,8 millones menos que los registrados en 2020 durante la
pandemia, pero 1,4 millones superior al registro de 2019. Asimismo, según la CEPAL,
en 2021, la pobreza extrema en Colombia fue mayor a la observada en algunas
economías de la región como Ecuador (10,5%), Costa Rica (6,3%), Perú (4,1%) y
Paraguay (3,9%) (Gráfico 1.B).
Gráfico 1. Incidencia de Pobreza Monetaria Extrema y comparación internacional (%)
A. Incidencia de Pobreza Monetaria
Extrema
B. Comparación internacional de la
Pobreza Extrema, 2021
Fuente: DANE y CEPAL.
*Los datos corresponden a 2020.
Una de las consecuencias más adversas de la pobreza monetaria extrema es la
inseguridad alimentaria. En Colombia, entre los meses de enero y febrero de 2022, se
presentaron 3.156 casos de desnutrición en niños, reflejando un aumento de 42% frente
a los casos registrados en el mismo periodo de 2021 (2.224). Asimismo, a julio de 2022,
las muertes por desnutrición en Colombia en niños menores a cinco años ascendieron
a 184, aumentando en 44% frente al registro con corte al mismo mes del año pasado y
en 7 casos más frente a las muertes que se presentaron en todo 2021 (177) (Instituto
Nacional de Salud, 2022). Además, según la ONU, la inseguridad alimentaria es un
problema creciente a nivel mundial, asociado, principalmente, a la pandemia y al
reciente incremento observado en el nivel de precios de los alimentos.
La difícil situación social no se limita únicamente a los altos niveles de inseguridad
alimentaria. Colombia se ha caracterizado por tener niveles de pobreza monetaria
sistemáticamente altos. Con excepción de 2018, la pobreza monetaria se ha situado por
encima de 35% en la última década (Gráfico 2.A), lo que se traduce en que, en promedio,
en la última década, alrededor de 17,9 millones de personas han vivido en condición de
pobreza monetaria.
Esta situación se agravó con la llegada de la pandemia que generó un retroceso de más
de una década de avances en materia social. En 2020, el nivel de pobreza monetaria
fue el mayor que se haya registrado, ubicándose en 42,5%, 1,7pp por encima del de
2012. Esto equivale a que en 2020 había 3,6 millones de personas pobres más que en
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2019, para un total de 21 millones de personas. En comparación con la región, Colombia
registra niveles de pobreza monetaria elevados (Gráfico 2.B). En 2021, el registro de
Colombia se ubicó en 39,3%, situándose por encima de países como Ecuador (27,7%),
Paraguay (26,9%), Perú (25,9%) y Costa Rica (23,0%).
Si bien la pobreza monetaria en 2021 se redujo en 3,2pp frente a 2020, esta aún se
encuentra 3,6pp por encima de los niveles observados en 2019, equivalente a 2,2
millones de personas. Actualmente, 4 de cada 10 personas no cuentan con los ingresos
suficientes para adquirir una canasta integral de primera necesidad.
Gráfico 2. Incidencia de Pobreza Monetaria y comparación internacional (%)
A. Incidencia de Pobreza monetaria
B. Comparación internacional de la
pobreza monetaria, 2021
Fuente: DANE y CEPAL. *Los datos corresponden a 2020.
El panorama es similar si se toman en cuenta otras dimensiones distintas al ingreso
para medir la pobreza. Según el índice de pobreza multidimensional, (que mide las
condiciones educativas, de la niñez y de la juventud, el trabajo, la salud y de la vivienda
y los servicios públicos), la incidencia de pobreza sigue siendo elevada, pese a que se
han presentado avances en la última década. En 2021, 1 de cada 6 colombianos se
encontraba en dicha situación (en 2010 la cifra era de 1 de cada 3) (Gráfico 3).
La brecha entre las zonas urbanas y rurales ha sido mayor en términos de pobreza
multidimensional que de pobreza monetaria desde que se tiene registro, lo que refleja
la ausencia de provisión de bienes públicos en las áreas rurales. Mientras que en el
periodo 2012-2021 la pobreza monetaria en las zonas rurales fue 1,4 veces mayor que
en las zonas urbanas, la pobreza multidimensional rural fue en promedio 2,8 veces
superior que la urbana. Esta tendencia se ha acentuado a lo largo de los años. Mientras
que la brecha de pobreza monetaria entre zonas urbanas y rurales ha decrecido, en el
caso de la pobreza multidimensional se han ampliado. Esto evidencia el desafío que
enfrenta el Estado en materia de provisión de bienes públicos en las zonas rurales del
país.
Gráfico 3. Incidencia de Pobreza Multidimensional en Colombia (%)
Fuente: DANE.
Además de los altos niveles de inseguridad alimentaria y pobreza ya mencionados,
Colombia se ha caracterizado por contar con elevados y persistentes niveles de
desigualdad de ingresos. En Colombia, el coeficiente de Gini se ha ubicado
sistemáticamente por encima de 0,50, cifra que ubica al país entre el 10% de países
más desiguales del mundo. Tras alcanzar su mínimo histórico en 2017 (0,508), el
coeficiente de Gini comenzó a aumentar a partir de 2018, evidenciando un incremento
en la desigualdad de ingresos que se profundizó con la pandemia. En 2020, este
indicador presentó el nivel más alto en casi una década (0,544), registrando, además,
el mayor incremento anual de la historia del indicador, (0,018 respecto a 2019), y
ubicando a Colombia como el país con mayores niveles de desigualdad frente a otros
pares regionales (Gráfico 4.A). No obstante, en 2021, este coeficiente se ubicó en 0,523,
0,003 por debajo de los niveles de 2019.
En Colombia, sin tener en cuenta el pago de impuestos y los ingresos de los hogares
asociados a las transferencias monetarias, se encuentra que el 10% más rico recibe 13
veces el ingreso del 10% más pobre del país, cifra que se reduce a 10,8 tras considerar
los efectos redistributivos de los impuestos y los recursos que perciben los hogares
pobres y vulnerables a través de transferencias monetarias. Si bien los impuestos y las
transferencias reducen la desigualdad del país, esta aún se encuentra muy por encima
de la registrada en la mayor parte de los países la región (Gráfico 4.B).
Gráfico 4. Comparación internacional de la desigualdad de ingresos
A. Coeficiente de Gini pares regionales,
2020
B. Cociente p90/p10, 2020**
Fuente: Banco Mundial. Cálculos DGPM-MHCP.
*El dato de Brasil corresponde a 2019.
** El dato de Colombia corresponde a 2021.
A diferencia de otros países, la política fiscal en Colombia no ha contribuido a reducir
estos altos niveles de desigualdad. Según cifras de la OCDE, en 2019 el coeficiente de
Gini de Colombia se redujo en 0,02pp luego de impuestos y transferencias, la menor
reducción dentro de los países OCDE (Gráfico 5).
Gráfico 5. Coeficiente de Gini antes y después de impuestos y transferencias
Nota: Los datos de Colombia corresponden a 2021.
Fuente: OCDE (2019). Cálculos DGPM-MHCP.
1.3. La política tributaria juega un rol fundamental en el combate de la
pobreza y de la desigualdad
Colombia tiene una deuda social histórica con su población vulnerable. Una de cada
ocho personas en el país no cuenta con los ingresos suficientes para adquirir una
canasta de alimentos que garantice un mínimo de calidad alimenticia, porcentaje que
aumenta a uno de cada tres en departamentos como los de La Guajira y el Chocó. En
2021, dos de cada cinco personas contaron con ingresos insuficientes para acceder a
una canasta de bienes y servicios necesarios para satisfacer sus necesidades más
básicas, y una de cada seis personas se encontró en pobreza multidimensional, es decir,
estaba privada de una parte importante de los factores necesarios para alcanzar un
proyecto de vida digno. Finalmente, la desigualdad es persistentemente alta, y es una
de las mayores a nivel mundial, lo que refleja cómo la mayor riqueza del país no está
beneficiando necesariamente a las personas más vulnerables.
La prioridad en los próximos cuatro años en materia económica será la de erradicar la
pobreza extrema y el hambre, reducir la pobreza, tanto monetaria como
multidimensional, y reducir la desigualdad, de forma que el mayor crecimiento se
traduzca en bienestar para una parte significativa de la población que ha estado
sistemáticamente desatendida. En este contexto, la política tributaria juega un rol
fundamental, a través de su rol redistributivo y de su capacidad de promover la creación
de riqueza.
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