La Reforma del Impuesto de Industria y Comercio. - El impuesto de industria y comercio. Conflictos y propuesta de reforma - Libros y Revistas - VLEX 369099702

La Reforma del Impuesto de Industria y Comercio.

AutorAntonio Quiñones Montealegre
Páginas243-311

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IV. La Reforma del Impuesto de Industria y Comercio

La inconstitucionalidad de la Ley 14 de 1983, por la violación al principio de la capacidad económica como de los estructurales, los de inconstitucionalidad y los de legalidad, presentes en los Acuerdos Municipales expedidos por las corporaciones locales de elección popular, expedidos y aplicados por los municipios en abierta violación del artículo 66 de la Ley 383 de 1997,1que ordena a los municipios y distritos la aplicación del Estatuto Tributario nacional para la gestión tributaria, además de la imposibilidad demostrada por el actual impuesto de IC para contribuir eficientemente al fortalecimiento de las arcas de los municipios medianos y pequeños, son razones más que suficientes para proponer soluciones a dicha problemática.

Para este efecto, analizaremos los aspectos fundamentales del impuesto a las actividades económicas, en Alemania, España y Estados Unidos, países donde recientemente se han efectuado reformas a dicho tributo (o se han presentado propuestas serias para su modificación) que servirán de referencia básica para la elaboración de nuestra propuesta.

1. El Impuesto a la industria en Alemania

Para Kruse,2el sistema alemán reviste especiales particularidades que se pueden resumir en que los entes territoriales locales no disponen de soberanía alguna, pues la reglamentación estatal regula todos los aspectos de la competencia que les conceden, a la vez que están limitados por el ejercicio de la soberanía concurrente de la Federación. Desde luego, la expresión “soberanía”, utilizada por

1Artículo 66. “Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.

2Kruse, op. cit., p. 130.

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el autor alemán, no tiene cabida en la doctrina moderna respecto de los poderes constituidos que se encuentran sometidos a la Constitución como norma.

El sistema tributario alemán está regulado con precisión en la Constitución Alemana (Grundgesetz (GG)), en la llamada Constitución Financiera,3donde el poder tributario se divide verticalmente en tres niveles: el Estado Federal (Bund), los estados federales (Lander) y los municipios (Gemeinde). En la Carta Alemana se distribuye la materia imponible en impuestos propios del Bund, de los Lander y en impuestos comunes o compartidos entre el Bund, los Lander y los Municipios. En la GG, artículos 73 y siguientes, las competencias tributarias básicas,4la competencia normativa, la competencia administrativa y la competencia sobre el rendimiento se distribuyen entre los tres entes territoriales.

Como ocurre en el caso colombiano, la competencia normativa de los gemeinden es derivada y depende de la autorización expresa de las leyes de los Lander, que les permite crear algunos impuestos, evento en el cual pueden ejercer ex novo su competencia, como ocurre con los impuestos bagatela que se muestran a continuación:

Impuestos vigentes Término original Aplicación

Impuesto sobre los perros Impuesto sobre las diversiones Impuesto sobre las bebidas Impuesto sobre la caza y la pesca Impuesto de la segunda vivienda Impuesto sobre la venta de bebidas

Hundesteuer Vergnugundsteuer Getrankesteuer Jagd-und Fischereisteuer Zweitwohnungsteuer Schankerlaubnissteuer

En todo el Bund
En la mayoría de los Lander Algunos Lander
En la mayoría de los Lander Numerosos Lander Algunos Lander

Impuestos en discusión

Impuesto sobre las carreras de caballos
Impuesto sobre el segundo vehículo

Reitpferdesdteuer Zweitkraftfahrzeugsteuer

En discusión en Babiera Propuesta en discusión

3El término fue empleado por primera vez por el legislador en 1955 mediante una ley que consagró una reforma de la Constitución (Finanzverfassungsgesetz von 23.12.1955, BGBII, 817) para regular el reparto de competencias financieras entre los distintos poderes territoriales, así como los principios rectores de las mismas (fundamentalmente arts. 104 a 115). García Frías, Á. “La financiación de los municipios en Alemania. De la reforma de 1969 a la reforma de 2004”. Casado, G. (coordinador). La financiación de los municipios. Experiencias comparadas. Madrid: Dykinson. S.L. 2005, p. 29.

4Ibid. p. 29. La autora prefiere el término “competencias”, en vez del de potestades, con lo cual se aparta de la traducción literal del término alemán, que sería soberanía.

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Impuestos derogados

Speiseeissteuer

Einwohnersteuer (Getranke) Verpakungsteuer

Sin embargo, los principales tributos municipales se hallan regulados por ley Federal.

La competencia administrativa de los impuestos locales, con las mismas atribuciones de las otorgadas a los entes territoriales colombianas, le corresponde a los Lander,5 excepto los Impuestos de Aduana y los Monopolios fiscales, regulados en el artículo 108.1 de la GG. La competencia está contenida en el artículo 105.2 de la GG: “Los Lander tienen la competencia legislativa sobre los impuestos sobre el consumo y el gasto local, siempre que éstos no sean equivalentes a los impuestos regulados por ley federal”. Pero la regulación sustantiva está en cabeza del Bund y, en consecuencia, rige en todo el territorio federal. En la práctica esta competencia ha sido delegada en la mayoría de los municipios por los Lander.

La radicación de esta competencia en los Lander resuelve el problema común a todos los países por la falta de capacidad técnica de medios de personal y económicos o de mínima capacidad administrativa de los municipios, que les impide ejercer cabalmente su función como administradores de sus propios tributos, significa un ahorro muy importante en los costos de administración fiscal para los entes territoriales y evita la competencia fiscal que a la postre terminan sacrificando el ingreso de los municipios, como ocurre en Colombia en donde cada municipio emite su propia regulación a través del órgano de elección popular denominado Concejo Municipal, el que, según la conveniencia política, expide normas a menudo viciadas de inconstitucionalidad o ilegalidad, que terminan siendo anuladas por la justicia Contenciosa Administrativa con un alto costo para la eficiencia de esta justicia por la congestión que provocan en los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado.

5Art. 108.2 GG.

Impuesto sobre los helados

Impuesto sobre los habitantes
Impuesto sobre los envases

Anulado por sentencia del BVerfG

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Esta multiplicidad de regulaciones locales es completamente innecesaria en Colombia, puesto que, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997,6

los municipios están obligados a aplicar el procedimiento tributario contenido en el Libro Quinto del Estatuto Tributario Nacional, de tal manera que los municipios deberán limitarse a regular lo de su competencia, es decir, las tarifas, las exenciones y el recaudo de sus tributos.

Por último, la competencia sobre el rendimiento se distribuye en Alemania entre los tres entes territoriales, como lo dispone el artículo 106 de la GG.

1.1. La autonomía financiera en los municipios alemanes
El inciso tercero del artículo 28.2 de la GG,7 fruto de la modificación constitucional por la Ley 27 de octubre de 1994,8consagra el derecho de los municipios a la “auto administración” (Selbstverwaltung), por la cual los municipios quedan sometidos a “su propia responsabilidad” financiera tanto respecto de los ingresos como de los gastos dentro de los límites de las leyes y constituciones de los Lander y de la Constitución federal. Sin embargo, como lo demuestra García Frías,9a pesar de que en los presupuestos municipales se destaca la importancia de los ingresos propios dentro del total de ingresos, si se observa la relación con los gastos, es preciso aceptar que el sistema de financiación actual entró en crisis, principalmente por la caída vertical en la recaudación originada en el Impuesto sobre las actividades económicas, provocada, entre otras circunstancias, por la crisis económica y la globalización, con una profunda repercusión sobre los tesoros locales.

6Artículo 66 Ley 383 de 1997.

7Artículo 28.2. Inciso Tercero GG. “Se garantiza a los Municipios, en el marco de las leyes, el derecho a regular, bajo su propia responsabilidad, todos los asuntos referentes a la comunidad local. Las agrupaciones de Municipios gozarán así mismo de autonomía administrativa dentro de los límites de sus atribuciones legales y con arreglo a las leyes. La garantía de la autonomía administrativa comprende también los fundamentos de la propia responsabilidad financiera”.

8Publicada en BGBI. I, 1994.

9García Frías, A.“Análisis ….”, op.cit., p. 33 y 34.

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1.2. Impuesto sobre las actividades empresariales (Gewerbesteuer)

Para este estudio resulta interesante hacer un breve recuento de la trayectoria de este impuesto. “Desde las reformas de impuestos de 1891/93 de Miquel y la reforma de finanzas de 1929/20 de Erzberger, fue el impuesto industrial la fuente de entradas más importante de las ciudades y municipios hasta 1969”.10

Dada su naturaleza de impuesto real estaba ligado a la magnitud de los haberes no a un flujo de pago (como, por ejemplo, el impuesto de renta o el impuesto sobre la cifra de negocios). En consecuencia, el objeto o materia imponible del impuesto industrial era cada empresa industrial nacional (§ 2 párrafo, 1 frase, 1 Ley sobre impuesto industrial). Por lo mismo, no estaban sujetos al impuesto industrial, las profesiones independientes y la agricultura.

Inicialmente el impuesto industrial se apoyaba en tres columnas: El impuesto industrial sobre la renta, sobre el capital y sobre la...

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