Reformar la Constitución: una competencia de alcance restringido - Reformas constitucionales y poder constituyente - Justicia y democracia - Libros y Revistas - VLEX 727653457

Reformar la Constitución: una competencia de alcance restringido

AutorJosé Gregorio Hernández Galindo
Páginas247-285

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José Gregorio Hernández Galindo

Pontificia Universidad Javeriana (Colombia)

La Constitución de 1991

El 4 de julio de 1991 fue promulgada la Constitución Política de Colombia, un estatuto singular, el más extenso de cuantos han regido nuestra vida republicana, quizá no muy técnico en su formulación, pero rico en valores y principios; humanista, social, democrático, igualitario, participativo, pluralista, garantista, descentralista, civilista, laico, con sólidos fundamentos jurídicos, y con características propias que lo diferencian sustancialmente de los anteriores.

En cuanto al nacimiento de la Constitución, cabe recordar algunos antecedentes:

• Colombia vivía una de las peores épocas de su historia. Se desenvolvía en medio de la más cruda violencia, desatada por las mafias del narcotráfico, y, a la vez que comenzaban a tomar fuerza grupos paramilitares, las organizaciones guerrilleras seguían actuando, con la salvedad del M-19, único movimiento subversivo que había llegado a convenir la paz con el gobierno del presidente Virgilio Barco, se había constituido en movimiento político y sus miembros habían sido cobijados por amnistía. Apenas cinco años antes había tenido lugar la cruenta toma del Palacio de Justicia en Bogotá por parte de ese

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grupo, confabulado con los extraditables; en el curso de la retoma por parte del ejército, tanques de guerra habían entrado al templo de la justicia, que terminó incendiado, y, como trágico resultado, el suceso había dejado al menos un centenar de personas muertas, muchos heridos, y, para vergüenza y dolor del país, habían sido asesinados once ilustres magistrados de la Corte Suprema de Justicia, entre ellos su presidente, Alfonso Reyes Echandía, y los cuatro integrantes de la Sala Constitucional.

También habían muerto, a manos del terrorismo, numerosos jueces, magistrados, testigos, policías y ciudadanos del común. Un avión repleto de pasajeros había explotado en pleno vuelo entre Bogotá y Cali; muchas bombas habían sembrado muerte, pánico y destrucción en distintas ciudades. Sicarios pagados por los narcotraficantes habían asesinado a cuatro candidatos presidenciales —Bernardo Jaramillo Ossa, Carlos Pizarro, Jaime Pardo Leal y Luis Carlos Galán Sarmiento—.

• Desde 1984, durante la administración de Belisario Betancur, a raíz del asesinato del ministro de Justicia, Rodrigo Lara Bonilla —también por sicarios al servicio del narcotráfico—, permanecía en vigor el estado de sitio en todo el territorio nacional. La totalidad del período de Virgilio Barco Vargas transcurrió en estado de sitio. De hecho, únicamente fue levantado por el presidente César Gaviria Trujillo tras la aprobación de la Constitución, el 4 de julio de 1991.

• Aunque en 1986 se habían celebrado los cien años de la Constitución de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, desde sus cátedras los constitucionalistas habíamos venido advirtiendo que había llegado el momento de revisar esa Carta, si bien esta nos había permitido vivir bajo las reglas de la democracia durante la mayor parte del siglo. Allí se conservaban figuras francamente desuetas, como la del artículo 28, que permitía la privación de la libertad por decisión administrativa; o el juzgamiento de civiles por tribunales militares durante el estado de sitio. A lo cual se agregaba que la enunciación de los derechos fundamentales, sociales y económicos —y sus garantías— requería urgente actualización, a tono con la evolución del derecho en el mundo, los tratados internacionales sobre derechos humanos y el derecho internacional humanitario.

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• El Congreso había caído en desprestigio, y muchos sectores, partidarios de reformar la Constitución, consideraban que —si se quería una reforma profunda— ello no resultaba factible por la vía de un acto legislativo. El último intento lo había hecho el presidente Barco entre 1987 y 1988, cuando en el proyecto, al que le faltaba un solo debate, habían introducido subrepticiamente un ‘mico’ orientado a prohibir la extradición de nacionales. El gobierno prefirió que el proyecto de reforma naufragara. Por paradoja, años después, en el artículo 35 de la nueva Constitución, se plasmó idéntica norma, que hubo de ser reformada en 1997.

El presidente Barco había intentado inútilmente reformar la Constitución por un mecanismo diferente.

Inicialmente, Barco propuso un plebiscito derogatorio que se votaría el 13 de marzo de 1988, pero no alcanzó a ser convocado porque la iniciativa presidencial fracasó por falta de apoyo político cuando apenas había sido esbozada.

El 20 de febrero de 1988, el Presidente celebró con el jefe de la oposición conservadora, el expresidente Misael Pastrana Borrero, el denominado ‘Acuerdo de la Casa de Nariño’, en cuya virtud se iniciaría un proceso de reajuste institucional que llevaría a la elaboración de un proyecto de reforma constitucional proveniente del Congreso, pero sometido a la votación del pueblo mediante referendo. Sin embargo, el acuerdo fue suspendido y después anulado por el Consejo de Estado, que lo equiparó a un plan para la futura violación de la Carta Política.

Por último, en julio de 1988, el gobierno presentó al Congreso el ya mencionado proyecto de acto legislativo —con un ambicioso contenido normativo en materia de estructura del Estado—, iniciativa que se hundió cuando estaba a punto de convertirse en precepto constitucional.

• El artículo 70 del Acto Legislativo 3 de 1910, introducido por la Asamblea Nacional de Colombia, decía: “La Constitución sólo podrá ser reformada por un acto legislativo discutido primeramente y aprobado por el Congreso en la forma ordinaria; y de igual modo considerado en la reunión anual subsiguiente, y aprobado en ésta, por ambas cámaras, en segundo y tercer debates, por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada una de ellas”.

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En 1957, el denominado plebiscito aprobado por el pueblo señaló en su artículo 13: “En adelante las reformas constitucionales sólo podrán hacerse por el Congreso, en la forma establecida por el artículo 218 de la Constitución”.

El artículo 218 de la Constitución sostenía:

La Constitución, salvo lo que en materia de votación ella dispone en otros artículos, sólo podrá ser reformada por un acto legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones ordinarias; publicado por el gobierno, para su examen definitivo en la siguiente legislatura ordinaria; por ésta nuevamente debatido, y, últimamente, aprobado por la mayoría absoluta de los individuos que componen cada Cámara. Si el gobierno no publicare oportunamente el proyecto de acto legislativo, lo hará el presidente del Congreso.

• Precisamente esa redacción de la norma había llevado a que el 30 de enero de 1988 el presidente Virgilio Barco formulara la ya mencionada propuesta de convocar un plebiscito, con el propósito de derogarla, para modificar la Constitución por referendo o asamblea constituyente. El ministro de Gobierno, César Gaviria, junto con el de Comunicaciones, Fernando Cepeda Ulloa, habían entregado al Jefe de Estado un memorando en el cual examinaban las distintas posibilidades de enmienda constitucional, para concluir que la forma “jurídicamente más segura” consistía en convocar un referéndum para derogar el artículo 13 del plebiscito de 1957 y, posteriormente, convocar otro referéndum para reformar el texto de la Constitución.

• Como las propuestas de Barco se frustraron, fueron los estudiantes de varias universidades los encargados de impulsar las reformas. El asesinato de Luis Carlos Galán y la extendida ola de violencia provocaron numerosas manifestaciones juveniles que buscaban un cambio institucional, y en tal sentido se quiso aprovechar que el 11 de marzo de 1990 se llevarían a cabo las elecciones para escoger, mediante papeletas, a senadores, representantes, diputados a las asambleas departamentales, concejales, alcaldes y —mediante consulta popular— al candidato del Partido Liberal a la Presidencia de la República. Seis papeletas, a las cuales los estudiantes, en su insistente

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propuesta de reforma, añadían una: la séptima. Se preguntaría a los electores si querían o no que la Constitución fuera reformada y actualizada por una asamblea constitucional.

Aunque la cifra de votación por la séptima papeleta no fue contabilizada oficialmente, por cuanto el Registrador Nacional del Estado Civil —en ese momento Jaime Serrano Rueda— carecía de competencia legal para el efecto, y, en consecuencia, no produjo efectos jurídicos en el nivel constitucional (los votos fueron contabilizados por los mismos estudiantes y de manera informal), sin duda se configuró como un antecedente político de gran importancia y sirvió como acicate para que el Presidente de la República dictara la norma mediante la cual se provocara una nueva participación del pueblo con la finalidad de remover el obstáculo que representaba el transcrito artículo 13 del plebiscito de 1957.

• Lo iniciado en marzo de 1990 cristalizó menos de un año más tarde. El 5 de febrero de 1991 se iniciaron formalmente las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente. Tras una corta campaña, sus integrantes habían sido elegidos por el pueblo el 9 de diciembre de 1990. Presidieron sus sesiones Álvaro Gómez Hurtado, Horacio Serpa Uribe y Antonio Navarro Wolff.

El proceso de conformación de la Asamblea Constituyente no fue fácil, teniendo en cuenta que, como lo hemos indicado, las normas vigentes consagraban la competencia exclusiva del Congreso para reformar la Constitución, y que, por lo tanto, la doctrina aceptada sostenía que otros mecanismos solamente serían válidos para...

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