Responsabilidad del estado legislador
| Autor | Wilson Ruiz Orejuela |
| Páginas | 1-40 |
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La responsabilidad del Estado legislador en Colombia como sistema de imputación en materia de responsabilidad administrativa, sigue siendo una expectativa en el desarrollo de la jurisprudencia, a pesar de la cláusula contenida en el artículo 90 constitucional. Al establecimiento de una responsabilidad estatal por el hecho de las leyes, se han opuesto argumentos como el de la soberanía, porque no se puede limitar la facultad del pueblo soberano a autorregularse; la inviolabilidad del voto del congresista como agente del constituyente primario, e incluso, la existencia del control constitucional de las leyes. Uno de los principales temores de aceptar una responsabilidad del legislador por el hecho de las leyes, radica en que ello se podría convertir en una petrificación para la evolución del derecho, pues el legislador ante la necesidad de modificar el ordenamiento jurídico por las circunstancias cambiantes que lo ameritan se podría ver limitado en razón de la declaración de una responsabilidad por leyes anteriores que son modificadas. Lo cierto es, que las tesis de responsabilidad deben avanzar a fin de consolidar un sistema de responsabilidad coherente con ocasión de la actividad legislativa ya sea derivada de la ilicitud o licitud del acto legislativo, la necesidad de consolidar dicho sistema viene desde la Segunda Guerra Mundial, en efecto, las consecuencias del totalitarismo experimentado, que de una parte obligó a la comunidad de estados a formular instrumentos internacionales de derechos humanos, también, de otra parte contribuyó a la creación de instituciones de control de la legislación de los Estados perdedores que no las poseían (Alemania e Italia)1En el derecho comparado Francia y España, tienen un admirable desarrollo doctrinal y jurisprudencial sobre la materia. Es tímido en cambio, en países como Italia, Alemania y Estados Unidos, mientras que en Inglaterra no está contemplada esta clase de responsabilidad. En este acápite se pretende abordar sucintamente el tema en el derecho comparado con especial énfasis en el derecho español, así como en el colombiano. Page 2
En materia de derecho comparado, en Francia, el verdadero referente de la responsabilidad del Estado legislador en Francia, lo constituyen los fallos de La Fleurette de 14 de enero de 1938, Caucheteux et Desmont de 21 de enero de 1944 donde se aplica lo dispuesto en el fallo anterior, y, Bovero de 23 de enero de 1963; no obstante, García de Enterria, considera que la regulación primiginea parte de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la cual fue aplicada por primera vez como norma jurídica en 1973, con ocasión de la reforma de la ley de asociaciones 2En el primero, se demandó una ley de 1934 que había prohibido la fabricación y venta de cualquier crema sustitutiva de la leche lo que obligó al cierre de la empresa accionante. En este evento, el Consejo de Estado encontró que el hecho de que la indemnización no estuviera consagrada en la ley acusada, no podía ser un obstáculo para que los perjuicios ocasionados al demandante fueran resarcidos, lo que se precisa destacar de esta clase de responsabilidad es que deriva como consecuencia de la expedición de una ley que recae sobre una persona o grupo de personas en específico, precisamente por lo que dispone, aspecto que al estudiar la responsabilidad del legislador por el hecho de las leyes nos sitúa en un campo limitado, pues en principio se podría pensar que dicha responsabilidad no es para leyes de carácter general, impersonal, abstractas o dirigidas a una comunidad indeterminada en número, sino aquellas que generan un daño como consecuencia del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, daño en el cual los sujetos afectados pueden ser identificados, para el caso La Fleurette, la ley estaba orientada a proteger la producción lechera amenazada por una caída de precios, prohibió entonces, la fabricación de productos susceptibles de reemplazar la leche para determinados usos, prohibición que era identificable a nivel de los productores3. En el fallo de 21 de enero de 1944, se estudió una ley que prohibía la utilización de glucosa en lugar de cereales en la producción de cerveza. Con el fallo Bovero de 1963, sobre locales arrendados a militares de la guerra de Argelia, el máximo Tribunal puntualizó en los sujetos del daño, determinando que no debía tratarse de destinatarios específicos, sino que los afectados podrían ser un amplio sector de la población francesa. Con este fallo, la omisión legislativa dejó de ser un obstáculo, y la no inclusión de indemnización por el legislador debía interpretarse favorablemente al demandante, pero como se puede deducir no deja Page 3 de ser una posible declaratoria de responsabilidad sobre un daño causado a un grupo específico de personas. En este fallo se sentó la posibilidad de conceder la indemnización pecuniaria con ocasión de la actividad del legislador pese a que expresamente la compensación no fue prevista por el mismo.4Al decir de la doctrina, los tres fallos obedecen a que la medida legislativa imponía un sacrificio de intereses particulares a favor de la protección de otros intereses particulares5, razón por la cual, la no referencia tácita o expresa del legislador respecto a la indemnización, obliga al Estado a pagar6, en estos supuestos se considera que el sacrificio impuesto desborda los límites del principio de igualdad ante las cargas públicas y que la indemnización debe darse así el legislador no la haya consentido expresamente7Garrido Mayol considera que la doctrina del consejo de estado se puede resumir en los siguientes puntos: "Primero, "La indemnización únicamente procede si media el asentamiento tácito o expreso del legislador". Como señala en el arret Lacaussade, de 22 de octubre de 1943, de no ser así "la administración, al contrario, no puede, salvo delegación del legislador o circunstancias excepcionales, adoptar válidamente un reglamento relativo a las consecuencias perjudiciales de las actividades del estado". El segundo caso al margen de la doctrina mencionada en el recogido por el arrret Syndicat du Comerse des Bles, de 7 de junio de 1940. En este pronunciamiento el Consejo de Estado sienta otro principio general: "no procede la indemnización si cabe deducir, bien de los trabajos preparatorios, bien del contexto, que el legislador ha querido excluirla". El último punto citado por De Luis es el recogido por el arriet sobre la Secretaría de Estado de Asuntos Económicos, de 16 de noviembre de 1960, donde se afirma que "el derecho a la indemnización no existe si el sacrificio impuesto por el legislador es exigido a favor del interés general""8. Guichot, hace una distinción entre actos legislativos ilegales y los legales, sobre estos últimos señala los requisitos planteados por el consejo de estado para declarar la indemnización en caso de mediar un daño: El legislador puede excluir expresamente la posibilidad de indemnizar por los daños que cause una determinada ley, aunque sean singulares y anormales. Page 4
El perjuicio ha de ser superior a los riesgos propios y comunes de la vida en comunidad. El daño debe de afectar a un colectivo suficientemente singularizado. La noción de interés general encierra una importante dualidad, de un lado sirve para apoyar la concesión de indemnización, por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas y permite excluir la obligación de indemnizar, cuando se pone fin a actividades ilegítimas o cuando se realiza una discriminación positiva o cuando se protegen intereses o bienes públicos superiores9Existen otros pronunciamientos relacionados con el tema10, en materia de derecho francés los fundamentos de responsabilidad del Estado legislador más relevantes son: cuando la norma es arbitraria o discriminatoria vulnerando el principio de igualdad, o cuando impone al asociado un sacrificio anormal que no está en la obligación de soportar.
Hasta el año 1831, en Alemania se reconocía patrimonialmente por vía de indemnización, tanto el sacrificio de derechos e intereses colectivos como las limitaciones de la propiedad.11En Alemania, a partir de 1831, la responsabilidad estatal por los llamados actos de legislación debía ser consagrada por la ley expresamente. La constitución alemana de 1949 al igual que la anterior de 1919, consagra la responsabilidad estatal irrigada por el elemento culpa, elemento que desaparece con la expedición de la ley de...
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