Responsabilidad de los Servidores Públicos
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CAPÍTULO
IX
Responsabilidad de los servidores públicos
En este capítulo abordaremos varios temas relacionados con la responsabilidad de los servidores públicos que por su acción u omisión generan reparación patrimonial a cargo del Estado, o que, por conductas que atentan contra el patrimonio del Estado, causando pérdida o detrimento de los recursos públicos, deben asumir una sanción de tipo fiscal, que incurren en faltas calificadas por el código disciplinario único perjudicando el servicio público y la imagen del Estado y que, en todo caso, bajo estas distintas modalidades deben asumir, directamente o a través de sus garantes, el pago de los daños que se generan con ocasión o en ejercicio de la función pública. Finalmente, se abordará el tema de la responsabilidad política que tienen los líderes políticos y cómo opera frente al ejecutivo, en un régimen eminentemente presidencialista como el consagrado en la Constitución de 1991.
Introducción
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Wilson Ruiz Orejuela
1. Responsabilidad civil de los servidores públicos
Del latín “respondere” proviene la palabra responsabilidad, que significa la capacidad que tiene una persona de atender las consecuencias de los hechos propios y, por ende, de reparar el daño producido. La responsabilidad como principio del Estado de Derecho y de la actividad pública y privada es una conquista de los estados democráticos, especialmente, en cuanto al ejercicio de la función pública576, de allí que el artículo 6º de la Constitución Política señale que “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Entiéndase por servidores públicos todas aquellas personas dedicadas al servicio público del Estado, ya sea como empleados de carrera administrativa, de libre nombramiento y remoción o de elección popular; incluso, entiéndase también dentro de este grupo a los particulares que ejercen funciones públicas, pues en el establecimiento del Estado social de Derecho, los particulares asumieron una serie de tareas y obligaciones en sectores importantes de la economía y los servicios como la salud, la educación, la infraestructura, las tecnologías, que los hacen corresponsables con el Estado en el cumplimiento de sus fines esenciales577.
Constitucionalmente, la responsabilidad que deben asumir los servidores públicos578está consagrada en el artículo 90, que prevé que en caso de una condena
576 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-563 de octubre 7 de 1998, MP: Antonio Barrera
Carbonell y Carlos Gaviria Diaz: “(…) En sentido amplio, la noción de función pública atañe al conjunto de las actividades que realiza el Estado, a través de los órganos de las ramas del poder público, de los órganos autónomos e independientes (art. 113) y de las demás entidades o agencias públicas, en orden a alcanzar sus diferentes fines. En un sentido restringido se habla de función pública, referida al conjunto de principios y reglas que se aplican a quienes tienen vínculo laboral subordinado con los distintos organismos del Estado. Por lo mismo, empleado, funcionario o trabajador es el servidor público que está investido regularmente de una función, que desarrolla dentro del radio de competencia que le asigna la Constitución, la Ley o el reglamento (…)”.
577 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-233 de 2002, MP: Álvaro Tafur Galvis.
578 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 de enero 28 de 2003, MP: Álvaro Tafur
Galvis: “(…) La afirmación del principio de responsabilidad se hace evidente, en efecto, a través de varios elementos que reorientan en forma significativa tanto las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, el papel de los agentes estatales y el cumplimiento de las funciones públicas. Así, la consolidación de la responsabilidad estatal para responder por el daño antijurídico causado por sus agentes, la ampliación del nivel de responsabilidad del agente estatal en relación con sus funciones y la posibilidad de comprometer su propio patrimonio en determinadas circunstancias, el establecimiento de una lógica de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos en el manejo de los asuntos públicos que pretende superar la visión tradicional de la esfera de lo puramente Estatal y de lo puramente privado, son, entre otras, manifestaciones de un mayor énfasis de los sistemas jurídicos en este principio que
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patrimonial en contra de una entidad del Estado por los daños antijurídicos causados a un particular, habiéndose comprobado dolo o culpa grave del funcionario, el Estado repetirá contra éste por las erogaciones impuestas, tema del que se hablará más adelante en relación con la acción de Repetición. En normas subsiguientes, la misma Constitución consagra la responsabilidad de los funcionarios civiles en caso de infracción que vaya en perjuicio de alguna persona, incluso en cumplimiento de órdenes de un superior jerárquico, pues se está bajo la concepción de que no hay orden sin examen, salvo en el caso de los militares cuando ejecutan una orden, evento en el cual de causarse un perjuicio la responsabilidad recae únicamente en el superior579.
De acuerdo con el desarrollo legal, es clara la responsabilidad de los servidores públicos, por ejemplo, en el ámbito de la contratación estatal: deben responder civilmente por sus acciones y omisiones en la actuación contractual580581. En el
caso de los contratistas, consultores, asesores e interventores que intervienen en los procesos de contratación estatal, éstos también deben responder civilmente por sus acciones u omisiones antijurídicas así como por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales frente al Estado y frente a terceros582.
busca garantizar el cumplimiento eficiente de las tareas públicas. La Constitución de 1991 estableció en este sentido -artículo 90- la cláusula general de responsabilidad patrimonial que cabe por el daño antijurídico que sea imputable al Estado, por la acción u omisión de las autoridades públicas, lo que ha significado un importante avance para garantizar a los ciudadanos el resarcimiento de los perjuicios que les hayan sido causados con ocasión del ejercicio de funciones públicas. El mismo artículo estableció la obligación a cargo del Estado de repetir contra el agente por cuya actuación dolosa o gravemente culposa aquel haya sido condenado. Esta disposición constitucional se enmarca dentro del objetivo específico del Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente en el cumplimiento de sus tareas. El Constituyente también quiso en este sentido someter al servidor público a un severo régimen de inhabilidades e incompatibilidades, así como a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado (…)”.
579 Arts. 91 y 92, Constitución Política.
580 Art. 51, Ley 80 de 1993.
581 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de marzo 9 de 2000, exp. 17333, CP: María Elena Giraldo Gómez.
582 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-563 de octubre 7 de 1998, MP: Antonio Barrera
Carbonell y Carlos Gaviria Díaz: “(…) Realmente no encuentra la Sala que la norma del art. 53, en materia de responsabilidad de los diferentes tipos de contratistas, agregue algo nuevo a la noción general de responsabilidad que para todo contratista se deriva del art. 52 de la Ley 80/93, porque, examinada aquélla, se observa que la responsabilidad de los consultores, interventores y asesores, se deduce, como es apenas lógico y normal, del cumplimiento o no de sus obligaciones contractuales y de las acciones y omisiones antijurídicas en que éstos puedan haber incurrido en la celebración y ejecución de los correspondientes contratos (…)”.
Capítulo IX
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Igualmente, el Decreto 01 de 1984 o Código Contencioso Administrativo, con anterioridad al artículo 90 constitucional, reconoce que los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en ejercicio de sus funciones y el perjudicado tiene la posibilidad de demandar al funcionario, a la entidad o a ambos para ser reparado583. De igual forma, en relación con la responsabilidad de los funcionarios judiciales, lo hace el artículo 40 del Código de Procedimiento Civil, que consagra una responsabilidad por perjuicios causados a las partes de un proceso judicial, cuando el funcionario comete abuso de autoridad, obra con error inexcusable o retarda u omite una providencia sin justificación; norma que se entiende subrogada por el capítulo VI de la Ley 270 de 1996, en especial cuando hace referencia a la responsabilidad civil del funcionario y del empleado judicial584.
Acción de Repetición
a)
Inicialmente fue concebida por el artículo 54 de la Ley 80 de 1993 que señalaba que “en caso de condena a cargo de una entidad por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave de un servidor público, la entidad, el ministerio público, cualquier persona u oficiosamente el juez competente, iniciarán la respectiva acción de repetición, siempre y cuando aquél no hubiere sido llamado en garantía de conformidad con las normas vigentes sobre la materia”.
Se trata de una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a una condena de carácter pecuniario por parte del Estado, o a una conciliación judicial o extrajudicial o cualquier otra forma de terminación de un conflicto que implicara una...
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