Restitución de tierras y Reforma Rural Integral: intersecciones, divergencias y paralelismos de dos políticas para una transición agraria aún pendiente
| Autor | Juana Dávila Sáenz |
| Páginas | 67-101 |
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Capítulo 3
Restitución de tierras y Reforma Rural Integral:
intersecciones, divergencias y paralelismos
de dos políticas para una transición agraria
aún pendiente
Juana Dávila Sáe nz
En este capítulo exploro, desde una perspectiva antropológica, las vidas políticas
de la Reforma Rural Integral (
RRI
) y de la política de restitución tierras1. Me concen-
tro en algunos de los efectos cruzados que la restitución de tierras, como aparato
tecnopolítico con una vida pública intensa controversial, pudo tener sobre la
RRI
, y
viceversa. Ambas involucraron imaginarios, personas y disputas políticas que influ-
yeron de algún modo sobre la configuración institucional y la percepción pública de
la otra. En este sentido, el propósito de este capítulo es esbozar esta doble historia
de creación institucional e imaginación política y reflexionar sobre los paralelos y
las imbricaciones tecnopolíticas que para el año 2020 atan y separan estos dos apa-
ratos de gobierno dirigidos a lograr una transición agraria que aún no ha ocurrido
en Colombia.
Una mayoría amplia del Congreso aprobó la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras (
LVRT)
a mediados del 2011, más de un año antes de que el proceso de paz
fuera anunciado públicamente y de que iniciara el ciclo de negociaciones de la
RRI
.
Aunque las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo
1 Este capítulo es el resultado, en primer lugar, de la investigación etnográfica que realicé entre el 2010
y el 2016, en la que basé mi disertación doctoral para el Departamento de Antropología de la Uni-
versidad de Harvard. Por eso hago referencia reiterada a mi trabajo doctoral, especialmente a sus
capítulos 3, 4 y 5. En segundo lugar, también recoge indagaciones que emprendí desde el 2015 sobre
los diálogos de La Habana y el proceso de refrendación y renegociación del acuerdo final de paz,
algunas de manera independiente y otras como investigadora de Dejusticia, donde me desempeñé
como directora de Justicia Transicional en el 2019 y 2020. También es producto de las conversacio-
nes que hemos tenido desde el 2017 con los miembros del Seminario de Tierras y Estudios Rurales
de la Universidad de los Andes. Por tratarse de un trabajo etnográfico, la fuente de múltiples afirma-
ciones son las conversaciones de largo aliento, en contextos distintos, que he venido sosteniendo
con funcionarios, activistas y beneficiarios de la
LVRT
, y con participantes en las negociaciones del
acuerdo final de paz. Por ello, las referencias a algunas de mis afirmaciones son esas conversacio-
nes, tal y como las fui consignando en mis notas etnográficas. Por lo anterior quiero agradecer a ese
grupo de personas con quienes he construido la confianza etnográfica que dio lugar a este y otros
escritos, al Seminario de Tierras de la Universidad de los Andes, a Dejusticia y a Camilo Mendoza
por su colaboración en la fase final de escritura de este capítulo.
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La Reforma Rural Integral en Colombia
(
FARC-EP)
insistieron en discutir esa ley, el Gobierno se negó a incluir en la agenda
de negociación la reformulación de la política de restitución de tierras (o de repara-
ción de víctimas en general) justamente porque, como me lo explicaron en muchas
ocasiones varios exfuncionarios, consideraban que ya había habido un proceso de
deliberación democrática al respecto y que su resultado, la
LVRT
, contaba con amplia
legitimidad2. Además, ambos equipos concluyeron que tenía más sentido hacer esa
discusión en La Habana, cuando abordaran el punto 5 sobre víctimas; y por ello ambas
partes aceptaron posponerlo. Como veremos, finalmente las partes acordaron unas
acciones concretas de fortalecimiento de la gestión de las políticas de reparación
tal y como fueron formuladas en la
LVRT
, incluyendo una muy puntual relacionada
con el programa de restitución de tierras. En ese sentido, a nivel normativo, esta ley
no fue modificada ni por la
RRI
ni por el resto del acuerdo final de paz.
Sin embargo, lo que el capítulo muestra es que la problematización tecnopolí-
tica del despojo (Dávila, 2018) y el diseño y el proceso de ejecución de la
LVRT
sí
fueron constitutivos de la conversación sobre la paz, dentro y fuera de la mesa, en la que
se embarcó la comunidad política. Estos asuntos no solo fueron objeto de grandes
desacuerdos y mínimos acuerdos entre los negociadores propiamente dichos, sino
que en sí mismos también fueron constitutivos de las fantasías políticas que diversos
públicos en Colombia se formaron sobre lo que estaba sucediendo en La Habana entre
las
FARC-EP
y el Gobierno con respecto a lo que debía negociarse (o excluirse de la
agenda) y el futuro deseable o temible al que conduciría la firma de lo allí acordado.
Dentro de la mesa los equipos negociadores comprendieron rápidamente que le
habían dado a la aprobación de la
LVRT
como gesto político (Dávila, 2018, pp. 39-40)
significados muy disímiles. La discusión sobre este tema, como en otros muchos,
permitió entrever las visiones radicalmente distintas sobre la guerra, sus orígenes,
sus impactos y su relación con “la cuestión agraria” con que cada equipo llegaba
a la mesa.
Fuera de la mesa de La Habana, el conjunto de acciones de gobierno, dirigido
a lograr la restitución de tierras en sus primeros años, influyó, de distintas maneras,
en los diversos imaginarios que circularon sobre las negociaciones y a partir de los
cuales distintos sectores de la sociedad colombiana se alinearon a favor o en contra
del proceso de paz, de la
RRI
y del acuerdo final en general. De esta manera, a pesar de
que la política de restitución de tierras la había aprobado el Congreso de la República
y su implementación la inició el Gobierno Santos antes de las negociaciones de paz,
las decisiones administrativas y judiciales de restitución, o de negación, de derechos
de propiedad incidieron en la forma como distintos sectores políticos percibieron
2 Esta visión de la
LVRT
como legítima, aun a pesar de los pocos avances en el 2020, ha aparecido rei-
teradamente en conversaciones con implementadores del Gobierno Santos, líderes de víctimas que
participaron tanto en el proceso de discusión de la ley en mención como del acuerdo final de paz,
y con negociadores del equipo de Gobierno.
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Restitución de tierras y Reforma Rural Integral: intersecciones, divergencias y paralelismos…
y buscaron representar para sí y para otros el acercamiento entre las
FARC-EP
y el
Gobierno en La Habana y sus acuerdos sobre el paisaje agrario y su transición.
El capítulo también muestra que, años después de firmado el acuerdo, ciertas
prácticas de producción de conocimiento y de gobernanza de la tierra, institucio-
nalizadas con la restitución de tierras, fueron trasladadas, por vía de imitación de
prácticas o de circulación de funcionarios, a la
RRI
. Es así como los equipos de las
nuevas entidades creadas a raíz del acuerdo —como la Agencia Nacional de Tie-
rras (
ANT
) o las encargadas de construir la política de catastro multipropósito (véase
el capítulo 5 de este libro)— adoptaron algunas de las metodologías de trabajo de
la Unidad de Restitución de Tierras (
URT
) y modelaron sus actuaciones a partir
de la experiencia previa de esa institución.
En sentido inverso, este texto también explora someramente el efecto que tuvieron
las conversaciones de paz y las relacionadas con la
RRI
, en particular, sobre la posición
de distintos actores políticos e institucionales frente a la política de restitución de
tierras del Gobierno Santos. El capítulo se enfoca especialmente en los años 2014 y
2015, y en los meses inmediatamente anteriores y posteriores al plebiscito del 2 de
octubre del 2016, durante los cuales arreciaron los ataques contra la restitución de
tierras por considerarla un adelanto del pacto “castrochavista” que se estaba con-
solidando en Cuba. Así pues, el capítulo esboza algunas de las intersecciones más
significativas entre la
RRI
y la política de restitución de tierras, y examina sobre la
marcha algunas de las lógicas de cultura política que les han sido subyacentes desde
la formulación y puesta en funcionamiento de ambos instrumentos de política pública.
En la siguiente sección, como punto de partida, esbozo brevemente el proceso
de diseño, discusión e implementación inicial de la política de restitución de tierras,
que fue anterior al proceso de negociación de la
RRI
, para luego sí concentrarme en
la siguiente sección y sus varias partes en las intersecciones y los paralelos entre
uno y otro dispositivo de gobierno.
Definiendo la política de restitución de tierras durante el pr imer
Gobierno Santos
Juan Manuel Santos sorprendió a sus electores y críticos por igual cuando, pocos días
después de ganar las elecciones del 2010, hizo una serie de anuncios e invitaciones
con los que empezó a distanciarse muy tempranamente de su antecesor, antiguo jefe
y padrino electoral, el expresidente Álvaro Uribe. Uno de los puntos de quiebre fue
justamente la
LVRT
. Antes de su posesión como presidente, Santos había formulado
una serie de apuestas y propuestas que se alejaban de la versión sobre el pasado
violento que el Gobierno de Uribe había construido cuidadosamente, negando el
conflicto armado, separándolo causalmente de los altos índices de desplazamiento
forzado y de desigualdad en el acceso a la tierra, y respondiendo a las demandas de
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