SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2006-03163-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 28-06-2019 - Jurisprudencia - VLEX 845379362

SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2006-03163-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 28-06-2019

Sentido del falloNIEGA
Normativa aplicadaCÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 47 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2342 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 60
EmisorSECCIÓN TERCERA
Número de expediente05001-23-31-000-2006-03163-01
Fecha28 Junio 2019

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCESO AGRARIO / REVISIÓN AGRARIA / EXTINCIÓN DOMINIO PREDIO AGRARIO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN

El INCORA profirió la Resolución […] por la cual se dispuso “iniciar las diligencias administrativas sobre extinción del derecho de dominio privado, conforme a las leyes 200 de 1936 y 135 de 1961”, así como la Resolución […] por la cual se declaró extinguido,“a favor de la Nación el derecho de dominio privado sobre el predio rural denominado Río Claro, ubicado en los municipios de Sonsón, Puerto Berrio y Puerto Triunfo (antes San Luis), Antioquia”. La parte actora formuló acción de reparación directa, para solicitar la reparación de los perjuicios causados, por cuanto considera que se presentó una vía de hecho al estar falsamente motivado el acto administrativo que extinguió el dominio de su predio, además que, las decisiones proferidas en el trámite no le fueron debidamente notificadas, violándose así su derecho de defensa. […] [L]a parte actora demandó […] sin consideración alguna por la presunción de legalidad que cobija a los actos administrativos fuente de los perjuicios que constituyen su objeto, a pesar de que, en su escrito de demanda, integralmente considerado, se evidencia que la actora sí cuestionó la legalidad de las Resoluciones […], habiendo fenecido la oportunidad para ello desde el momento en que fue radicada la demanda. Esta omisión no resulta explicable para la S., puesto que –tal como se indicó en precedencia– un análisis integral de la demanda permite apreciar, sin dificultad, que la parte actora sí formuló cargos en los que atacó la validez de los actos administrativos por los que se dio inicio a las diligencias previas sobre extinción de dominio y declaró extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio del citado predio, respectivamente. […] [L]a prosperidad de las pretensiones del actor requeriría la declaración de nulidad de los actos en los que se fundó el daño, pues de otra forma, la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado deprecada implicaría una antinomia, por cuanto, subsistirían unos actos administrativos ejecutoriados con los efectos de dar inicio a las diligencias previas sobre extinción de dominio y declarar extinguido a favor de la Nación el derecho de dominio del predio denominado “Río Claro”, así como un pronunciamiento judicial que ordenaría la reparación por los perjuicios ocasionados con base en el mismo acto, por encontrarse falsamente motivado o haberse vulnerado el debido proceso en su expedición, lo que de forma patente repugna a la lógica. De lo dicho hasta aquí bien se puede concluir que en el sub lite la acción procedente no podía ser otra que la de revisión de asuntos agrarios –y no la acción de nulidad y restablecimiento de derecho como la afirmó el a quo-, teniendo en cuenta que la causa generadora del daño antijurídico objeto de la pretensión de condena reside en la expedición de unos acto administrativos cuya legalidad es objeto de censura expresa por parte de la demandante al momento de fundamentar jurídicamente sus pretensiones. […] [L]a S. concluye que resulta evidente que las inconformidades que formula la demandante, en el primer cargo, resultaban censurables a través de la acción de revisión de asuntos agrarios y no por conducto de la de reparación directa que ha ejercitado. En consecuencia, la S. confirmará la decisión del a quo en el sentido de declarar que prospera la excepción de la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Frente al segundo cargo, esto es, la indebida notificación de las decisiones tomadas por la entidad demandada, la S. modificará la sentencia recurrida para añadir la denegación de las pretensiones de la demanda.

IMPROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES / REPARACIÓN DIRECTA / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[N]o resulta coherente que en una misma demanda se formulen cargos que controvierten la validez o la presunción de legalidad de los actos administrativos reputados como fuente del daño, y que, sin embargo, se solicite la reparación directa de éste, sin invocar, como presupuesto de esa reparación, la declaración de nulidad de los actos cuya ilegalidad se protesta por medio de la acción de revisión correspondiente. Tales actos, en estas condiciones, seguirán gozando de una legalidad presunta, y la pretendida reparación, en consecuencia, carecerá de causa.

FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA TEORÍA DE LOS MOTIVOS DETERMINANTES DE LA ACCIÓN

[L]a S. toma en consideración que la jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica en señalar “[q]ue la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”. En este sentido, las normas que regulan las condiciones para el ejercicio de cada tipo de acción no están al arbitrio de la escogencia del interesado, pues se trata de normas de orden público y de imperativo cumplimiento. Ahora bien, con la acción de reparación directa, prevista en el artículo 86 del C.C.A., se persigue la declaración y reconocimiento de la indemnización de los perjuicios originados en un hecho, omisión, operación administrativa, o la ocupación temporal o permanente de un inmueble. La jurisprudencia ha reconocido la posibilidad de demandar excepcionalmente, por la vía de la reparación directa, el resarcimiento de perjuicios por un acto administrativo legal, en cuanto genere un rompimiento de la igualdad frente a las cargas públicas y, con ello, un daño antijurídico.

ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / INCORA / ACTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO

[L]a acción de revisión consagrada en el inciso 4º del artículo 23 de la Ley 135 de 1961 –norma vigente al momento de expedirse por el INCORA las Resoluciones 0082 del 6 de diciembre de 1962 y 2800 del 19 de junio de 1985 – resultaba ser el mecanismo procesal establecido por el legislador , para controvertir la legalidad de un acto administrativo que hubiera declarado la extinción de dominio privado de un predio rural, habida cuenta de la contundencia y gravedad de esta decisión, tomada en el marco de un proceso administrativo especial, con la virtud de suspender o interrumpir la ejecución del acto. La jurisprudencia de la Corporación ha hecho algunas precisiones sobre la naturaleza de la acción de revisión. En primer lugar, ha advertido que hace parte del tipo que la doctrina administrativa denomina acciones de impugnación, en cuanto brinda al propietario del predio la oportunidad de atacar los fundamentos fácticos y jurídicos del acto de extinción de dominio. En segundo lugar, es una acción declarativa pura, puesto que el impugnante pretende obtener una declaración de certeza sobre su condición de propietario del bien y que no hay lugar a extinguirlo. Y, en tercer lugar, no constituye una acción de naturaleza condenatoria, dado que no busca ejercer de forma coercitiva el derecho de propiedad del titular, ni mucho menos, imponer condenas al adversario.

DIFERENCIA ENTRE ACCIONES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

[L]as acciones de reparación directa y de revisión difieren en cuanto a la fuente o causa del daño, lo que, a su vez, conlleva una distinta formulación de las pretensiones, con un término de caducidad diferente. También difieren en su finalidad, ya que con una se busca la indemnización de un daño, mientras que con la otra se busca debatir los fundamentos del acto con que se extinguió el derecho de dominio sobre un predio, que el actor ejercía anteriormente. Así pues, cuando el daño tenga origen en un acto administrativo que declarara la extinción del dominio privado sobre un predio rural, la acción procedente es la de revisión, mientras que, si la fuente del daño consiste en un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la Administración deberá formularse a través de la acción de reparación directa. La importancia de la distinción entre estas acciones radica en la facultad del juez para decidir el fondo de la controversia, pues la acción de reparación procede cuando la pretensión indemnizatoria tiene origen en hechos, omisiones, operaciones administrativas, la ocupación de un bien, o actos administrativos que sin ser ilegales, han ocasionado un perjuicio por el rompimiento del principio de igualdad o que, por revocación, ya están fuera del ordenamiento jurídico. Mientras que la reparación de perjuicios no procede cuando se pretende el resarcimiento de un daño, ocasionado por un acto administrativo inválido, porque en tal caso la declaración de responsabilidad requeriría, en primer lugar, la supresión del ordenamiento jurídico de un acto administrativo dotado de presunción de legalidad, de manera tal que la elección indebida de la acción genera una ineptitud sustantiva de la demanda que deriva en un fallo inhibitorio.

TEORÍA DE LOS MOTIVOS DETERMINANTES DE LA ACCIÓN / FUENTE DEL DAÑO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OPONIBILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[L]a S. procederá a analizar si, conforme a lo alegado por la apelante , procede declarar la responsabilidad extracontractual de la entidad demandada, por la ocurrencia de presuntas irregularidades en las notificaciones de las Resoluciones […] [C]onforme a la jurisprudencia de la Corporación,[s]i el acto administrativo que se...

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