SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2009-01256-02A de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 15-11-2019
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Normativa aplicada | LEY 15 DE 1959 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3157 DE 1984 / ACUERDO 005 DE 1985 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 24 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 15 Noviembre 2019 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2009-01256-02A |
CREACIÓN Y HABILITACION DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Requisitos / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Por la entrada en vigencia del Decreto 2762 de 2001 / HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo y justificación técnica / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Trámite
[C]uando lo pretendido es crear y habilitar un nuevo Terminal de Transporte de pasajeros por carretera, el Capítulo III del Decreto 2762 de 2001 define cuáles son los requisitos de la petición, sus anexos y la actuación que se debe seguir. En efecto, prevé la necesidad de que la sociedad interesada en prestar el servicio público para la administración y operación de los Terminales de Transporte, lleve a cabo un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto. Se refirió específicamente al estudio de factibilidad técnica indicando que como mínimo debería contener el número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen como en tránsito o destino, la demanda total existente y la oferta de transporte, entre otras. Hecho lo anterior, impuso la obligación de acudir al Ministerio de Transporte aportando la correspondiente solicitud, el estudio de factibilidad, el manual operativo, licencia ambiental, licencia de urbanismo, acreditación o certificado de existencia y representación legal de la sociedad o las autorizaciones de Asambleas o Concejos si son entes territoriales, verificados los cuales el procedimiento administrativo culmina con una de dos decisiones, a saber: otorgar habilitación o negar la habilitación del nuevo terminal. Ahora bien, el artículo 24 ibídem dispuso un régimen de transición al que debían sujetarse los Terminales de Transporte que estuvieren en funcionamiento al momento de la entrada en vigor del Decreto 2762 de 2001, ordenando que deberían presentar la justificación técnica de que trata el artículo 9 ibídem y el manual operativo para su refrendación, trámite para el cual tendrían un año siguiente a la vigencia del Decreto y que sólo así se obtendría la homologación. De no obtener tal homologación en el término previsto para ello, los Terminales estarían impedidos para cobrar las tasas de uso a las empresas de transporte. […] Como se advierte, en este último escenario se encuentra implícita una actuación relacionada con la refrendación y que se predica del M.O.. En otras palabras, para la norma Superior que orienta las actuaciones de todos los Terminales de Transporte del país, es menester refrendar el M.O. cuando quiera que el Terminal de Transporte ya esté en funcionamiento y sea necesario que se ajuste a los nuevos lineamientos que dispone el orden jurídico para su operación en garantía de la prestación efectiva del servicio público de transporte. […] A manera de correlato de lo expuesto y con miras a determinar el papel que juega el citado M.O. en las actuaciones descritas, se concluye: (i) que si el objeto de control es la habilitación de un Terminal de un Transporte dicho Manual constituye un requisito sin el cual no es procedente tomar la decisión correspondiente; (ii) que si lo pretendido es homologar un Terminal en el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2001 al 20 de diciembre de 2002, entonces debe preceder la refrendación del M.O. como requisito sin el cual no es viable acceder a la petición respectiva; y por último, (iii) que el M.O. de los Terminales que vinieran funcionando al 20 de diciembre de 2001 debía ser refrendado por el Ministerio de Transporte.
HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo y justificación técnica / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Alcance / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – No es un elemento del M.O. sino que está referido a su eficacia
[L]lama la atención a la S. el análisis que propuso el Ministerio Público al emitir concepto en esta sede sobre el alcance de la refrendación en las actuaciones administrativas a que se ha aludido, en tanto que, como ya se vio, afirma que no podría, en manera alguna, invocarse para el caso el cargo de expedición irregular si el objeto del control recayera sobre el M.O. vigente para el periodo transicional del mencionado artículo 24 del Decreto 2762 de 2001. Pues bien, encuentra la S. acertado tal discernimiento pues lo cierto es que cuando se expide el M.O. se concluye la actuación administrativa correspondiente, entendiendo, de ser el caso, que allí se encuentran contenidos los elementos de validez de dicha decisión. Siendo ello así, cualquier acto posterior tendrá que ver con la ejecutoriedad del mismo o su eficacia u oponibilidad. Coincide la Sección entonces con el criterio del Ministerio Público cuando afirma que la refrendación no es un elemento atinente a la formación del M.O., sino que está referido a su eficacia, y si ello es así, no podría en modo alguno prosperar ninguna pretensión de nulidad sobre la base de expedición irregular de echarse de menos la citada refrendación por parte del Ministerio de Transporte.
HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Por la entrada en vigencia del Decreto 2762 de 2001 / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Nunca se dio respecto de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. / APLICACIÓN DE DISPOSICIÓN TRANSITORIA – No procede respecto a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal
[L]a sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., aún antes de la expedición del Decreto 2762 de 2001, era una entidad pública que prestaba el servicio de transporte y, que, en esa medida, se ubicaba dentro del segundo supuesto analizado anteriormente, este es, el de homologar su infraestructura para la prestación del servicio público de transporte. Bajo tal premisa, el trámite que debía surtir para efectos de la homologación era el previsto en el artículo 24 del Decreto 2762 de 2001, durante el año siguiente a su expedición, es decir, hasta el 20 de diciembre de 2002; y en relación con el Manual de Operación el de refrendación. Del examen del expediente se desprende que la sociedad Terminales de Transporte S.A. presentó solicitud de homologación el 31 de mayo de 2002, y que mediante Oficio MT2100-2019793 del 31 de julio de 2002 el Ministerio de Transporte accedió a tal petición, según consta en el documento visible a folios 243 y 244 del Cuaderno del Tribunal. Allí también se dejó constancia de que el M.O. no había sido refrendado por no tener firma del representante legal ni número de la resolución respectiva. […] Bajo tales premisas, se encuentra que el M.O. que se presentó en aquella oportunidad por parte de la sociedad actora al Ministerio no fue refrendado, y que entonces, es sobre ese acto que eventualmente podría estudiarse si procede el control de legalidad formulado por el demandante. No obstante, como lo discutido en esta sede es la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008, que adoptó el M.O. de los Terminales de Transporte de Medellín S.A., es decir, una norma expedida luego de cinco (5) años de haber fenecido la obligación que impuso la norma reglamentaria, no es procedente invocar el cargo de nulidad por expedición irregular frente a ella, pues admitir tal tesis sería tanto como extender la aplicación de una norma de carácter transitorio a situaciones jurídicas que no se contemplaron allí y sin autorización para ese efecto. Así pues, es menester revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia al encontrar acreditado el reparo del recurrente pues se advirtió, conforme lo explicado, que no es procedente invocar la aplicación de una exigencia contenida en una disposición transitoria a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal.
TRANSPORTE – Regulación / TERMINALES DE TRANSPORTE – Régimen jurídico
SENTENCIA DE PRIMERA DE INSTANCIA - Que no resuelve la totalidad de los cargos de la demanda / DEBER JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA - Devolución del expediente al a quo para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]l Tribunal Administrativo de Antioquia sólo se refirió a uno de los reproches de validez de la Resolución No. 107 de 2008, emitida por la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., y dejó de lado el estudio de los cargos de falta de competencia, de desviación de poder, de vulneración del principio de legalidad y de expedición irregular (este último fundado en la falta de publicación del acto censurado), eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos. Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta S. en otras oportunidades y atendiendo la petición del Ministerio Público dada la magnitud en la omisión aludida, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de expedición irregular. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la...
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