SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2008-00671-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 04-07-2019 - Jurisprudencia - VLEX 845381905

SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2008-00671-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 04-07-2019

Sentido del falloACCEDE PARCIALMENTE
Normativa aplicadaCONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 32 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / Ley 50 de 1984 - ARTÍCULO 11 / LEY 10 DE 1990 / LEY 100 DE 1993 / Ley 633 de 2000 - ARTÍCULO 93 / Ley 788 de 2002 - ARTÍCULO 111 / DECRETO 056 DE 1975 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 356 DE 1975 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 356 DE 1975 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 356 DE 1975 - ARTÍCULO 9 / Decreto Ley 1333 de 1986 - artículo 99 ORDINAL 9 / Decreto Ley 1333 de 1986 - artículo 195 / Decreto Ley 1333 de 1986 - artículo 201 / Decreto Ley 1333 de 1986 - artículo 259 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 169 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 182 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / DECRETO 056 DE 1975 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 356 DE 1975 / ley 12 de 1963 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 10 DE 1990 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 6 / LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 inciso 5 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / Ley 788 de 2002 - ARTÍCULO 111 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 inciso 5 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 155 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 156 LITERAL I / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 185 / Ley 788 de 2002 - ARTÍCULO 111 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 156 LITERAL F / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 157 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 162 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 182 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 187 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 201 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 202 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 211 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 213 / Ley 788 de 2002 - ARTÍCULO 59 / Ley 788 de 2002 - ARTÍCULO 111 / LEY 1122 DE 2007 / LEY 1151 DE 2007 / LEY 1438 DE 2011 / eSTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 788 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 167 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 218 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 219 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 66 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 67 / DECRETO 633 DE 1993 - ARTÍCULO 192 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.2 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.3 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.4.1 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.6.1.4.2.3 / DECRETO 546 DE 2017 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 INCISO 5 / LEY 100 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 208 / LEY 788 de 2002 - artículo 111 / ley 1562 de 2012 - ARTÍCULO 31 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 INCISO 5 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 169 / LEY 788 de 2002 - artículo 111 / LEY 1438 DE 2011 - ARTÍCULO 37 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.2.4.2 / DECRETO 780 DE 2016 - ARTÍCULO 2.2.4.3 / LEY 788 de 2002 - artículo 111 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 788 / DECRETO MUNICIPAL O11 DE 2004 MUNICIPIO DE MEDELLÍN / / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 647 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 / ACUERDO 057 DE 2003 MUNICIPIO DE MEDELLÍN - ARTÍCULO 172 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 49 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 39 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 8 / LEY 788 DE 2002 - ARTÍCULO 111 / LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 169 / LEY 1751 DE 2015 - ARTÍCULO 6
EmisorSECCIÓN CUARTA
Número de expediente05001-23-31-000-2008-00671-01
Fecha04 Julio 2019

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA EN SERVICIOS DE SALUD - Marco normativo / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA - Aspecto material / DESGRAVACIÓN EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA DE INGRESOS DERIVADOS DE SERVICIOS DE SALUD – Origen y evolución histórica / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA EN SERVICIOS DE SALUD - Prohibiciones para los municipios y distritos / SERVICIO NACIONAL DE SALUD - Definición y alcance / ENTIDADES ADSCRITAS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Noción / ENTIDADES VINCULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Noción / ENTIDADES VINCULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE SALUD - Clases / SISTEMA DE SALUD – Subrogación. Mediante la Ley 100 de 1993 se adoptó una nueva organización para el sistema de salud que subrogó la anterior / RECURSOS DE LAS INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL – Destinación constitucional específica / DESGRAVACIÓN EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA DE INGRESOS DERIVADOS DE SERVICIOS DE SALUD - Inexequibilidad del artículo 93 de la Ley 633 de 2000. Efectos / BASE GRAVABLE DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA - Exclusión de recursos de las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS. Inexequibilidad del artículo 111 de la Ley 788 de 2002

Si bien el tributo en cuestión tiene como aspecto material del hecho imponible la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios, desde el mismo momento en el que se le dio estructura uniforme a ese impuesto mediante los artículos 32 y siguientes de la Ley 14 de 1983 (que a la postre fueron codificados en los artículos 195 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986), se adoptaron reglas encaminadas a desgravar los ingresos percibidos por contribuyentes que prestan servicios de salud. Desde entonces, el legislador ha tenido que intervenir la materia en varias ocasiones, para acompasar la desgravación con la evolución de la normativa sectorial del servicio público de salud, tal como ha ocurrido, tras la Ley 14 de 1983, con las disposiciones que sobre el particular se han proferido en la Ley 50 de 1984, el Decreto Ley 1333 de 1986, la Ley 633 de 2000 y, finalmente, en la Ley 788 de 2002. Originalmente, la letra d) del ordinal 2.º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 dispuso que los municipios (y distritos) tenían prohibido gravar con el impuesto una serie de entidades de distinto orden, caracterizadas por carecer de ánimo lucrativo, dentro de las que se encontraban «los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud». Se trataba por tanto de una desgravación subjetiva absoluta, que enervaba el nacimiento de la obligación tributaria en ICA cuando quiera que los sujetos mencionados realizaran cualquiera de los tres hechos generadores posibles del impuesto en mención. Pero, muy pronto, con la expedición de la Ley 50 de 1984, la desgravación fue modificada para cambiar su naturaleza, de subjetiva a objetiva, aunque solo reconocida a unos sujetos señalados, en los términos del artículo 11 de la mencionada ley, según el cual «cuando las entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2º. literal d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales serán sujetos del impuesto de Industria y Comercio en lo relativo a tales actividades». Así, quedó configurada una desgravación de las actividades de servicios prestadas por «los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud», en cuya comprensión no se puede soslayar que la terminología empleada no es abierta ni casual, toda vez que la desgravación estaba dada solo para quienes cumplieran la condición de estar calificados jurídicamente como un «hospital adscrito o vinculado» al sistema nacional de salud. Para entonces (1983), esa expresión tenía una connotación particular que estaba determinada por las normas reguladoras de lo que era el «Sistema Nacional de Salud». En concreto, a la fecha, el Decreto 056 de 1975 establecía el «Sistema Nacional de Salud» y lo definía como «el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tuvieran por finalidad procurar la salud de la comunidad mediante la promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1.º); a partir de lo cual otra disposición, el Decreto 356 de 1975, prescribió que «las entidades que presten servicios de salud estarán adscritas o vinculadas al sistema nacional de salud» (artículo 1.º), siendo adscritas las entidades de derecho público que prestaran servicios de salud a la comunidad (artículo 2.º) y vinculadas las entidades de derecho privado que prestaran servicios de salud a la comunidad, por el solo hecho de prestar servicios de salud a la comunidad (artículo 9.º). A lo cual cabe añadir que al interior de la categoría de las entidades vinculadas (i.e. de derecho privado) las reglas distinguían entre las que tenían ánimo lucrativo y las que carecían de él. En consecuencia, la desgravación estaba referida a una concreta realidad: las actividades realizadas por los hospitales que estuvieran «adscritos o vinculados» al Sistema Nacional de Salud conforme a la regulación de los Decretos 056 y 356 de 1975. En 1986, la desgravación del ICA establecida en la letra d) del ordinal 2.º, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y la precisión hecha en el artículo 11 de la Ley 50 de 1984, fueron llevadas, en los mismos términos, a los artículos 259 y 201, respectivamente, del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal) y, además, se reiteró la prohibición en el ordinal 9.º del artículo 99, del Decreto. Después, la Ley 10 de 1990 reorganizó el Sistema Nacional de Salud en el Sistema de Salud; pero el cambio constitucional de 1991 conllevó una nueva formulación del derecho fundamental a la salud (artículo 49 de la Carta) y de su garantía y provisión a través de los servicios de seguridad social prestados por entidades públicas o privadas, pero bajo la dirección, coordinación y control del Estado (artículo 48 ibidem), lo que dio lugar a que mediante la Ley 100 de 1993 se adoptara una nueva organización para el sistema de salud que subrogó el previo. Bajo esta nueva realidad del ordenamiento, resultó particularmente relevante lo mandado en el inciso 5.º del artículo 48 de la Constitución, de conformidad con el cual «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella», disposición que suscitó, en el ámbito de la imposición en ICA, que se profirieran dos normas encaminadas a preservar del gravamen tales recursos: los artículos 93 de la Ley 633 de 2000 y 111 de la Ley 788 de 2002. El primero se ocupó de «interpretar con autoridad» la letra d) del ordinal 2.º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, para indicar el alcance de la desgravación, tomando en consideración la prohibición del inciso 5.º del artículo 48 constitucional. En concreto, estableció que se entendía incorporada en la norma interpretada la prohibición de gravar con ICA (i) los recursos de las entidades integrantes del sistema general de seguridad social en salud, en el porcentaje de la UPC destinado obligatoriamente a la prestación de los servicios de salud; (ii) los ingresos provenientes de las cotizaciones; y (iii) los ingresos destinados al pago de las prestaciones económicas. Según quedó acreditado en las constancias del trámite legislativo seguido para la expedición de la norma, la finalidad a la que atendía era la de «aclarar la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio, los ingresos provenientes de la prestación del servicio de salud en el otrora Sistema Nacional de Salud, existente en la época del legislador de 1983, la que se realizaba directamente por el Estado a través de hospitales públicos y privados que tenían la calidad de adscritos y vinculados, respectivamente, al sistema nacional de salud y que se transformó con la nueva Constitución Política en el Sistema General de Seguridad Social en Salud». La anterior circunstancia da cuenta de que el legislador tenía conciencia de la necesidad de adecuar el contenido de la desgravación en ICA de los servicios de salud a la configuración presente del SGSSS, en la medida en que el objeto de regulación al que se refería la letra d) del ordinal 2.º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (i.e. «los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de salud») había desaparecido del ordenamiento con el consiguiente vaciamiento del mandato contenido en la disposición. Con todo, ese artículo 93 de la Ley 633 de 2000 fue declarado inconstitucional por la sentencia C–245 de 2002. Por indicación expresa de la Corte Constitucional, la decisión tuvo efectos ex nunc, de manera que la disposición en cita surtió efectos jurídicos desde que se promulgó hasta que quedó ejecutoriada la declaratoria de inconstitucionalidad. La motivación de la providencia señaló que la decisión del máximo intérprete de la Constitución obedecía a que el Congreso había excedido su facultad interpretativa porque la disposición interpretativa fue más allá de precisar el contenido de la disposición jurídica interpretada y había ampliado el ámbito de aplicación de la desgravación a nuevos eventos o supuestos de hecho no comprendidos en la misma (…) El vacío normativo fue suplido en el mismo año en que se profirió la sentencia en cita, por virtud de la promulgación de la Ley 788 de 2002, la cual dispuso que se excluyen de la base gravable del ICA los recursos de las entidades integrantes del SGSSS (…) Así, la desgravación se limitó al concepto de ingresos por concepto de UPC, o unidad de pago por capitación, específicamente, en el porcentaje del 80% de la UPC, en el régimen contributivo, y del 85% de la UPC, en el régimen subsidiado. Además, quedó señalado que la desgravación obedecía a que se trataba de recursos de la seguridad social, afectos a una destinación específica en virtud del inciso quinto del artículo 48 constitucional. Esta norma también dio lugar a un juicio de constitucionalidad que fue decidido mediante sentencia C1040 de...

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