SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2002-02031-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 22-10-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 22 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2002-02031-01 |
| Normativa aplicada | LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 13 NUMERAL 2 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 37 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 38 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 39 / LEY 9 DE 1989 – ARTÍCULO 5 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 16 / / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 17 |
| Fecha de la decisión | 22 Octubre 2020 |
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE MEDELLÍN – Vías / CESIONES URBANÍSTICAS – Destinación / CESIONES URBANÍSTICAS PARA GENERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO – Fueron objeto de ampliación por la Ley 388 de 1997 / PRINCIPIO de interpretación jurídica bi lex non distinguit nec nos distinguere debemus – Aplicación / CESIONES AL ESPACIO PÚBLICO – Para la construcción del sistema vial
[D]e acuerdo con los precedentes de la Corte Suprema de Justicia, inicialmente, y luego de la Corte Constitucional, así como las sentencias de 1 de octubre de 2007 y de 31 de julio de 2014, las cesiones urbanísticas se ubican en un espectro más amplio, por lo que resulta completamente admisible que se destinen para equipamientos colectivos, zonas verdes, vías locales y en general«[…] todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo». El anterior argumento cobra fuerza, a partir de una interpretación del numeral 2° del artículo 13 de la Ley 388 de 1997 que dispone que el componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial, concebido como el instrumento para la administración del desarrollo urbano y la ocupación del espacio físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, debe comprender, por lo menos, la localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la proyectada para las áreas de expansión, entre otras, y el señalamiento de las cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras. La S., en aplicación del principio de interpretación jurídica bi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, según el cual donde la ley no distingue no le es dable hacerlo al intérprete, no resulta admisible el planteamiento del recurrente quien afirma que las cesiones urbanísticas se deben destinar, exclusivamente, para vías locales, pues como se ha venido analizando el legislador previó indistintamente que las mismas se debían realizar para la infraestructura del sistema vial, sin incorporar ningún criterio de diferenciación. Resulta claro, entonces, que la evolución jurisprudencial en esta materia ha tomado distancia de una hermenéutica literal de la expresión vías locales para aceptar que las cesiones urbanísticas se ubican en un concepto más amplio, ello a partir de una interpretación sistemática y finalística de la norma. […] En síntesis, el aparte demandado del artículo 205 del Acuerdo 62 de 1999 que dispone que son áreas de cesión pública las requeridas para vías públicas, tanto vehiculares como peatonales, que permitan la vinculación plena del bien inmueble a la malla vial y que hagan posible la continuidad del desarrollo vial del municipio, se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico pues: (i) se impone como una carga a los propietarios que pretendan obtener una licencia de urbanización, por lo que no se extiende a todos los terrenos y, (ii) la cesión urbanística puede destinarse para la conformación de la malla vial y no de manera exclusiva a vías locales, pues como quedó visto, el correcto entendimiento de la norma debe llevar a considerar que las mismas no están limitadas a una única destinación sino que se ubican dentro de un espectro más amplio, con el fin de contribuir en la generación del espacio público, lograr un desarrollo ordenado del territorio y permitir la continuidad del trazado vial existente con el entorno de la ciudad.
CESIONES URBANÍSTICAS OBLIGATORIAS – Evolución jurisprudencial / JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Análisis desde la sentencia de 16 de octubre de 1992 / CESIONES URBANÍSTICAS – Carácter obligatorio / CESIONES URBANÍSTICAS PARA GENERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO – Fueron objeto de ampliación por la Ley 388 de 1997 / CESIÓN OBLIGATORIA – Obedecen a un proceso de urbanización / CESIÓN OBLIGATORIA – No comporta una expropiación sin indemnización / CESIONES URBANÍSTICAS - Reglas
[L]a S. considera relevante señalar lo siguiente: (i) El artículo 82 de la Constitución Política señala que corresponde a las entidades públicas velar por la integridad del espacio público y su destinación común. El mandato superior habilita la imposición de cargas urbanísticas como mecanismo necesario para obtener la colaboración de los particulares en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y en la integración del espacio público. (ii) Las cesiones urbanísticas son concebidas como la contraprestación que reciben las entidades territoriales a cargo de los propietarios por la plusvalía que generan las diferentes actuaciones urbanísticas y que, dada su naturaleza, están llamadas a integrar el patrimonio del municipio, quien puede darle el destino a vías equipamientos colectivo, espacio público vías y en general «[…] todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo». (iii) Las cesiones urbanísticas encuentran su justificación en diversos preceptos que integran la Carta Política de 1991, como el mandato constitucional que reivindica la función social y ecológica de la propiedad (artículo 58 del Estatuto Superior), el que reconoce la intervención del Estado en la economía con el fin de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del ambiente sano (artículo 334 ejusdem), y la facultad otorgada a las entidades públicas para participar en la plusvalía que genere su acción urbanística y para regular la utilización del uso del suelo en defensa del interés común (artículo 82 ibidem). (iv) Como tales, son bienes que entran a formar parte del patrimonio del Estado, con ocasión de la actividad urbanística y que contribuyen a la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. (v) Esta figura tiene como propósito la ordenación del territorio y el crecimiento armónico de las ciudades. En definitiva, se trata de «[…] las porciones de terreno que tienen la obligación de ceder los promotores de las actuaciones urbanísticas» que tiene como propósito permitir la compensación a la colectividad por el desarrollo de diferentes proyectos urbanísticos de carácter particular, por haber generado un impacto urbanístico y ambiental en el proceso de urbanización. Las cesiones así entendidas concretizan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, de esta manera, unas cesiones beneficiarán de manera directa a la comunidad (cargas locales), mientras que otras, favorecerán a la ciudad o al municipio (cargas generales). (vi) Las cesiones urbanísticas no equivalen a una expropiación sin indemnización, dado que constituyen una contraprestación a favor del Estado con cargo a los propietarios de los predios con fines urbanísticos y que puede exigir el Estado en virtud de la facultad que deparó el constituyente de 1991, para dictar normas para participar en la plusvalía que genere su acción urbanística y regular la utilización del uso del suelo en defensa del interés común (artículo 82 del Estatuto Superior). (vii) Finalmente, las cesiones urbanísticas deben ser impuestas a los propietarios que pretendan obtener la licencia de urbanización, por lo se entiende que aquella persona que no urbaniza no puede asumir dicha carga, pues en este último evento se correría el grave riesgo de afectar el núcleo esencial del derecho de propiedad reconocido en el artículo 58 de la Constitución Política.
CESIONES OBLIGATORIAS EN LA MODALIDAD VIAL Y AFECTACIÓN DE INMUEBLES PARA LA CONSTRUCCIÓN VIAL – Diferencias
[S]i bien tanto las cesiones urbanísticas como las afectaciones constituyen modalidades de intervención del Estado en la propiedad privada, son instituciones sustancialmente diferentes. En efecto, las primeras «[…] constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios» que, como tal, no pueden ser concebidas como una expropiación sin indemnización ni asemejarse a tributos o rentas de ninguna naturaleza. Por su parte, la afectación constituye un paso previo de la expropiación y un proceso oneroso que le permite a la «[a]dministración dirigir finalísticamente el ejercicio del derecho de propiedad para el cumplimiento del interés general manteniendo la propiedad privada» y para ello, el ordenamiento jurídico previó el reconocimiento de medidas compensatorias como consecuencia de la limitación al derecho de propiedad. La norma objeto de análisis que prevé la figura de las cesiones urbanísticas no puede analizarse desde la égida del inciso segundo del artículo 37 de la Ley 388 de 1997 que regula las afectaciones, dado que persiguen propósitos y finalidades diferentes. Las primeras -cesiones urbanísticas- constituyen una herramienta encaminada a la ordenación del territorio y que se exige como requisito para obtener una licencia, en cambio las segundas -las afectaciones- constituyen un proceso oneroso de la administración que limita o impide la obtención de licencias de urbanización, de construcción o de funcionamiento por causa de una obra pública.
DERECHO A LA PROPIEDAD - Limitaciones en virtud del interés general / afectaciones por obra pública – Es una etapa previa a la expropiación administrativa / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]a afectación (i) tiene una vigencia de tres (3) años prorrogables por otros tres (3) años más, hasta llegar a un máximo de seis (6), pero tratándose de vías públicas puede durar hasta nueve (9) años; (ii) la decisión de afectación debe notificarse personalmente al propietario del predio, (iii) se debe inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, (iv) la afectación queda sin efecto, de pleno derecho, si el bien inmueble no...
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