SENTENCIA nº 08001-23-31-000-2003-02044-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 08-10-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 08001-23-31-000-2003-02044-01 |
| Fecha de la decisión | 08 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Definición / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Evento de vinculación de la compañía de seguro / FALLO EN FIRME QUE DECLARA LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Efectos / DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO – Enunciación / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza jurídica / ACTO DEFINITIVO QUE SE PROFIERE EN CURSO DE UN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Alcance. Una vez en firme, constituye acto jurídico susceptible de ejecución, salvo que pierdan su fuerza ejecutoria / OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LOS TÍTULOS RELACIONADOS EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY 42 de 1993 – Forma de hacerlas efectivas / FORMA DE HACER EFECTIVAS LAS OBLIGACIONES CONTENIDAS EN LOS TÍTULOS RELACIONADOS EN EL ARTÍCULO 92 DE LA LEY 42 de 1993 – Alcance. Entre otras, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, la citada ley dispuso que se debía seguir el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, excepto en los aspectos especiales (art. 90) / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Regulación / EXCEPCIONES DE MÉRITO PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Normativa aplicable / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Enunciación / TÍTULO EJECUTIVO QUE ESTÁ CONFORMADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO – Excepciones procedentes / TÍTULO EJECUTIVO QUE ESTÁ CONFORMADO POR UN ACTO ADMINISTRATIVO – Reiteración de jurisprudencia / EJECUCIONES POR JURISDICCIÓN COACTIVA – Alcance. No podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa
Conforme con el artículo 1 de la Ley 610 de 2000, el proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. El artículo 44 de la citada ley dispone que cuando el presunto responsable, o el bien o el contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso fiscal, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado. Por lo tanto, el garante podrá oponerse tanto a los argumentos o fundamentos del asegurado, como a las decisiones de la autoridad fiscal. El artículo 58 de la mencionada ley prevé que una vez en firme el fallo con responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva de las contralorías. A su vez, la Ley 42 de 1993, en el artículo 92, norma vigente para la época de los hechos, señalaba que prestaban mérito ejecutivo: (i) los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, (ii) las resoluciones ejecutoriadas expedidas por las contralorías, que impongan multas una vez transcurrido el término concedido en ellas para su pago y (iii) las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal. En el caso concreto es claro y, no es objeto de discusión, que el proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa, de ahí que, el acto definitivo que se profiera en el curso de dicho trámite, una vez en firme, constituye acto jurídico susceptible de ejecución. Así se previó en los artículos 64 y 68 (numeral 1) del CCA, salvo que pierdan su fuerza ejecutoria (art 66 Ib.). Ahora bien, para hacer efectivas las obligaciones contenidas en los títulos relacionados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, entre otras, las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal, la citada ley dispuso que se debía seguir el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el CPC, excepto en los aspectos especiales (art. 90). El artículo 93 de la Ley 42 de 1993 reguló lo referente al trámite de las excepciones contra el mandamiento de pago, esto es, el plazo para decidirlas, la práctica de pruebas y la actuación a seguir en caso de prosperar alguna excepción de forma total o parcial, entre otros aspectos. Sin embargo, no se ocupó de señalar cuáles serían las excepciones de mérito que podrían proponerse en dicho procedimiento, razón por la cual, en cumplimiento del artículo 90 de la mencionada ley, se debía acudir a lo dispuesto sobre el particular en el CPC. Al respecto, el numeral 2 del artículo 509 del citado código, vigente para la época de los hechos, establecía que cuando el título ejecutivo consista en: (i) una sentencia, (ii) un laudo de condena o (iii) en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140 y, la pérdida de la cosa debida. Es oportuno mencionar que en la sentencia proferida por esta Corporación el 27 de junio de 2005, se precisó que cuando el título ejecutivo está conformado por un acto administrativo, no proceden excepciones diferentes a las taxativamente señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC. En lo pertinente, se expuso lo siguiente: “Sea lo primero señalar que en esta oportunidad procede la S. a recoger la tesis que permite la posibilidad de discutir la legalidad del acto administrativo dentro del proceso ejecutivo, cuando éste es el título ejecutivo; para en cambio asumir como tesis, la de la imposibilidad de proponer, en esos eventos, excepciones diferentes a aquellas señaladas en el inciso 2 del artículo 509 del C.P.C.. (…) En cuanto a la limitación que para la proposición de excepciones trae el artículo 509 del C.P.C., se entendió en la tesis que ahora se recoge, que no era aplicable para cuando el título de recaudo ejecutivo estaba representado en un acto administrativo. Se señaló en lo pertinente: “...Por eso es que cuando el título ejecutivo es de origen judicial sólo admite como excepciones los hechos posteriores mencionados, o que lo enerven parcial o totalmente, o “la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida” (art. 509). Además, otros artículos del C.P.C señalan que respecto a títulos ejecutivos no judiciales caben otras excepciones, entre los cuales se destacan los números 510 y 511 que aluden a la excepción de beneficio de inventario y beneficio de excusión. “Las anteriores referencias legales, jurisprudenciales y doctrinarias son orientadoras para concluir que las excepciones de fondo pueden ser otras distintas a las previstas en el artículo 509 del C.P.C salvo que se trate de título ejecutivo judicial (sentencia o laudo de condena u otra judicial) y 4) que las excepciones de nulidad del acto o contrato pueden proponerse en los juicios ejecutivos, en los términos legales ya vistos, explicados doctrinaria y jurisprudencialmente (…)”. (…) La S. recoge esta tesis, para en cambio señalar mayoritariamente, que dentro de los procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer como excepciones, las de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida, con la advertencia de que tampoco procede la proposición de excepciones previas, conforme a la modificación que al inciso 2° del artículo 509 del C.P.C., introdujo la Ley 794 de 2003”. Esa tesis se refuerza con lo previsto en el inciso final del artículo 561 del CPC, conforme con el cual, en las ejecuciones por jurisdicción coactiva “no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa”. Por lo expuesto, se concluye que, cuando el título ejecutivo lo constituye un acto administrativo, solo es posible proponer como excepciones de mérito contra el mandamiento de pago las señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, sin que sea admisible cuestionar aspectos que debieron ser objeto de recursos en la vía gubernativa. Ahora bien, si el acto administrativo corresponde a un fallo con responsabilidad fiscal al que se integran las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas, también le resulta aplicable el numeral 2 del artículo 509 del CPC. (…) [L]a S. advierte que le asiste razón a la Contraloría General de la República al afirmar que contra el Mandamiento de Pago No. 0324 de 5 de diciembre de 2001, solo procedía invocar las excepciones señaladas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC, motivo por el cual, lo procedente es revocar la sentencia apelada y resolver los cargos de nulidad propuestos en la demanda, que el tribunal se abstuvo de decidir.
FUENTE FORMAL: LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO...
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