SENTENCIA nº 08001-23-31-000-2011-00673-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 13-05-2021
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha de la decisión | 13 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 08001-23-31-000-2011-00673-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
ACCIÓN DE NULIDAD – Finalidad / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Finalidad / ACTO ADMINISTRATIVO – Su naturaleza es la que define el tipo de acción procedente / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / ACCIÓN DE NULIDAD – Es improcedente cuando de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado / ACTO ADMINISTRATIVO – El que regula la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo es enjuiciable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]sta Sección determinó, una vez más, que si como efecto de la sentencia que resuelve la acción de nulidad se puede generar automáticamente un restablecimiento automático del derecho en favor del demandante o de un tercero, así este advierta que su único interés es la defensa de la legalidad en abstracto, la acción idónea para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Con fundamento en lo dicho, y en consonancia con lo resuelto en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso en referencia, esta Sala concluyó que si bien es cierto la Resolución n.o 051 de 2010 es un acto administrativo general, también lo es que modifica o extingue situaciones jurídicas particulares, pues aunque no individualizó a los destinatarios de sus efectos, claramente puede deducirse que lo serían las empresas de transporte público colectivo autorizadas para circular por el corredor de la troncal de Transmetro, cuya habilitación perdió vigencia con ocasión de su expedición, razón por la cual la acción adecuada para demandar su legalidad no es la de nulidad sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En este punto, la Sala observa que, en el sub lite, el actor admite los efectos particulares producidos por la Resolución n.o 051 de 2010, pues en la demanda hizo énfasis en que a través de ese acto se reestructuraron, modificaron y revocaron las rutas y los permisos de operación de las empresas de transporte del Área Metropolitana de Barranquilla. Igualmente, es claro que la finalidad del demandante, más que la restauración […] De esa forma, aunque el actor señaló que la acción procedente es la de simple nulidad, de la demanda se colige, sin hesitación alguna, que lo deprecado se dirige a obtener el resarcimiento de un perjuicio que, en su criterio, sufrió su patrimonio por la pérdida de vigencia del permiso para la operación de vehículos automotores vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda. a causa de la eliminación de unas rutas de transporte público colectivo para la implantación de troncales del Sistema Transmetro, pretensión que es propia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala debe reiterar que la eventual nulidad de la Resolución no. 051 de 23 de febrero de 2010 daría lugar a un restablecimiento automático en favor de algunas empresas de transporte, traducido en el cobro de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo, y que, por lo tanto, la vía procesal adecuada para controvertir su legalidad es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
ACCIÓN DE NULIDAD – Es improcedente cuando de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado / ACTO ADMINISTRATIVO – El que regula la pérdida de vigencia de los permisos de operación del transporte público colectivo es enjuiciable mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Probada
Esta Sección ha considerado que la interpretación de la demanda y la adecuación de la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde debe ampararse en los criterios fijados por el legislador, y que la finalidad de esa facultad es evitar decisiones inhibitorias y propender por la seguridad jurídica. Así las cosas, en virtud del principio del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, la Sala considera procedente darle a la demanda el impulso procesal que corresponde a la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., toda vez que la pretensión litigiosa se dirige a preservar situaciones jurídicas particulares de operadores del servicio público de transporte colectivo. En ese orden, y en atención a los principios de economía, celeridad y eficacia procesal que rigen toda actuación judicial, es necesario determinar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducado al momento de la presentación de la demanda. De conformidad con el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho «caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso (…)». En el asunto sub examine, está acreditado que la Resolución n.o 051 de 2010 fue notificada al representante legal de la Empresa de Transporte Lolaya Ltda. a través de edicto fijado en la Secretaría General del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010 y desfijado el 23 del mismo mes y año, quedando ejecutoriada el día 26 del mismo mes y año. Por lo demás, en el expediente consta que la Resolución fue publicada en la página web del Área Metropolitana de Barranquilla el 9 de marzo de 2010 y que quedó ejecutoriada el día 30 del mismo mes y año, tal como lo certificó la Secretaria Ejecutiva de la Subdirección Técnica de Transporte del Área Metropolitana de Barranquilla. Ahora bien, la demanda fue presentada el 10 de junio de 2011 (fl. 10), es decir, más de 14 meses después de la fecha indicada, lo que lleva a esta Sala concluir que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó para el actor.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Concepto / ÁREAS METROPOLITANAS – Naturaleza / ÁREAS METROPOLITANAS – Capacidad para ser parte en proceso judicial / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Se configura frente a los municipios que integran el Área Metropolitana
[L]a Sala recuerda que la exigencia de legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona, natural o jurídica, contra la cual se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra. Por ello, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, pues es imperioso estar debidamente legitimado para ello. Pues bien, de conformidad con el artículo 1º de la Ley 128 de 1994, «por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas», las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados al rededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, y requieren una administración coordinada para la programación y coordinación de su desarrollo, así como para la racional prestación de sus servicios públicos. El artículo 2º ibidem dispone que las Áreas Metropolitanas gozan de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridades y régimen especial. De acuerdo con tales preceptos, la Sala considera que aunque los Municipios de Galapa, Puerto Colombia, S., M. y el Distrito de Barranquilla integran el Área Metropolitana de Barranquilla, esta última entidad se constituyó como una autoridad de transporte dentro de su circunscripción territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de manera que le corresponde asumir la responsabilidad por los actos que expide. En esa línea de ideas, en la medida en que los Acuerdos Metropolitados nos. 008 de 2001, 013 de 2001, 007 de 2002 y 004 de 2003 —respecto de los cuales el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda— fueron proferidos por el Área Metropolitana de forma autónoma e independiente, los entes territoriales que la integran no están llamados a defender su legalidad, más aún cuando no participaron en su producción. En síntesis, al Área Metropolitana de Barranquilla le corresponde trabar la relación jurídico sustancial, en tanto las pretensiones están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos que profirió, razón por la cual no existe la legitimación en la causa por pasiva de los Municipios de Malambo, S., Puerto Colombia, Galapa y del Distrito de Barranquilla, como en efecto lo sostuvo el a quo, razones éstas por las cuales...
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