SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2009-00518-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 09-05-2019
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 149 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 15 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 36 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 39 / |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 09 Mayo 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2009-00518-00 |
SALUD Reglamentos / REGULACIÓN DE LA INTEGRACIÓN VERTICAL PATRIMONIAL Y DE LA POSICIÓN DOMINANTE / INTEGRACION VERTICAL DE EPS CON SUS PROPIAS IPS - Justificación de su limitación / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Para conceptualizar sobre el término IPS propia. Resolución 001424 de 2008 / FACULTAD REGLAMENTARIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD / LIMITACION DE LA INTEGRACIÓN VERTICAL ENTRE EPS E IPS PROPIAS - Justificación
[N]o era suficiente alegar que la determinación sobre el alcance del término IPS propia es una facultad radicada en cabeza del P. de la República, por ser este la autoridad administrativa que privativamente ostenta el poder reglamentario en el Estado, pues la entidad accionada a partir de la Ley 1122 tiene a su cargo el control, la vigilancia y la inspección, de que fue investida al crearse el Sistema con este propósito. [ ] Esta disposición [artículo 36 de la Ley 1122], además de las atribuciones ya conferidas a la Superitendencia, realiza una delimitación estructural por ejes temáticos con el propósito de parametrizar y orientar las actividades que confluyen respecto de las diferentes prácticas que se dan en torno a la prestación del servicio de salud y que está a cargo de los agentes que intervienen. Así pues, la S. no encuentra probado el reproche que invocó la Asociación demandante, por cuanto el ejercicio y desempeño de estas nuevas funciones, de las que se le invistió a la Superintendencia, le permiten fijar las políticas de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 1122. Cabe resaltar que el entendimiento de la expresión bajo la figura de integración vertical que la soporta, no se circunscribe al concepto dominio, en tanto esta forma de operación reconoce por obvias razones, otro tipo de asociaciones o acuerdos comerciales en los que está presente este aspecto negocial. De este modo, no es acertada la censura de la Asociación demandante en cuanto rechaza el ejercicio reglamentario de la Superintendencia en relación con la explicación que le confiere al término bajo examen, supeditado a la comprensión y a la realidad del fenómeno de la integración vertical en materia de salud.
EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Probada respecto de la entidad que no expidió el acto demandado
[L]a S. declarará probada la excepción formulada por cuanto el Ministerio no participó en la expedición del acto y, por lo mismo, su intervención en el proceso no es forzosa. Es de resaltar que si bien los contenidos del acto corresponden a temas que se relacionan con el sector y la cartera que dirige, lo relevante para decidir esta excepción es que la resolución cuestionada fue expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, entidad que fue vinculada a este proceso y que además cuenta con personería jurídica. Esta capacidad la habilita para acudir directamente en representación de sus intereses, al ser la principal llamada a oponerse a las pretensiones de la Asociación demandante en los términos del artículo 149 del CCA, como en efecto lo hizo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTÍCULO 149 / LEY 1122 DE 2007 ARTÍCULO 15 / LEY 1122 DE 2007 ARTÍCULO 36 / LEY 1122 DE 2007 ARTÍCULO 39 /
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 001424 DE 2008 (7 de octubre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ARTÍCULO QUINTO INCISO PRIMERO (No anulado) / RESOLUCIÓN 001424 DE 2008 (7 de octubre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ARTÍCULO QUINTO INCISO QUINTO (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00518-00
Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EMPRESAS DE MEDICINA INTEGRAL - ACEMI
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Referencia: LA INTEGRACIÓN VERTICAL ES UN FENÓMENO ECONÓMICO APLICADO A LA OPERACIÓN EMPRESARIAL EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD QUE SE ENCUENTRA LIMITADO POR LA LEY. LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD TIENE LA COMPETENCIA PARA CONFERIRLE ENTENDIMIENTO AL CONCEPTO CON SUS PROPIAS IPS PARA ESTABLECER EL MÁXIMO PORCENTAJE PERMITIDO A LAS EPS EN SU CONTRATACIÓN DE SERVICIOS CON IPS ADVERTIDAS EN ESTA CONDICIÓN.
La S. decide la acción de nulidad interpuesta por conducto de apoderado judicial por la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI-, contra los incisos primero y quinto del artículo quinto de la Resolución 001424 de 7 de octubre de 2008, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, Por la cual se modifica la Resolución 724 de junio 10 de 2008, contentiva del Plan Único de Cuentas para las Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Salud y Entidades que Administran Planes Adicionales de Salud y Servicios de Ambulancia por Demanda.
I ANTECEDENTES
I.1. La Solicitud
La ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EMPRESAS DE MEDICINA INTEGRAL -ACEMI-, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra parte del artículo 5º de la Resolución 001424 de 2008, con el fin de que se anulen los apartes cuestionados. Alegó que la Superintendencia Nacional de Salud no tenía competencia para conceptualizar el término IPS Propia. En esa medida, señaló que esta definición vulneró la normativa superior en la que debió fundarse.
I.2. Hechos
Indicó que la Ley 1122 expedida el 9 de enero de 2007, Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, ordenó en el artículo 15 que: Las Empresas Promotoras de Salud (EPS) no podrán contratar directamente o a través de terceros, con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud. Las EPS podrán distribuir este gasto en las proporciones que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud [ ]"; además, confirió el plazo de un año a las EPS para que se ajustaran en el porcentaje autorizado[1]
Que en desarrollo de esta normativa la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 1424 de 2008, -modificatoria de la Resolución 724 de 2008-, y en la que reprocha, se atribuyó la función de conceptualizar lo que se entiende por IPS Propia sin tener competencia para ello
I.3. Pretensiones
La Asociación actora solicitó lo siguiente:
[ ] Declarar la nulidad de los incisos primero y quinto del artículo quinto de la Resolución N° 1424 del 7 de octubre de 2008, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud [ ].
En apoyo de la pretensión de nulidad la Asociación accionante invocó que la disposición parcial cuestionada, vulnera los artículos 6°, 121 y 189 de la Constitución Política; 232 y 233 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1018 de 2007, por interpretación indebida.
Estimó que la disposición acusada quebranta las anteriores normas, por las siguientes razones:
Explicó que se restringe el propósito del artículo 15 de la Ley 1122 en cuanto la Superintendencia interpretó de manera extensiva el concepto de propiedad, puesto que generaliza el concepto de IPS propia con el de IPS Subordinada e IPS perteneciente al mismo grupo empresarial.
Indicó que el artículo 15 de la Ley 1122 se limitó al concepto de propiedad, que entendida en los términos del artículo 669 del Código Civil, corresponde al dominio, derecho real respecto de una cosa corporal para gozar y disponer de ella.
Contrario a este ámbito de propiedad, la Resolución acusada amplia el concepto de IPS propia al de IPS subordinada e IPS perteneciente al grupo empresarial, al entender que son conceptos diferentes al de propiedad que es en el que está enmarcada la ley, en razón a que la subordinación no implica necesariamente la participación de capital y para la integración de los grupos empresariales no es jurídicamente necesario que exista el derecho de propiedad sobre las acciones, sino una unidad de propósito y dirección.
Aludió a que en los términos del artículo 27 del Código Civil es necesario que el concepto de propiedad se relacione estrictamente con el de dominio; y que, a su juicio, resulta ilegal la amplitud que al respecto le confirió la Superintendencia Nacional de Salud.
Destacó que la resolución acusada citó como único fundamento los artículos 232 y 233 de la Ley 100 y el artículo 6° del Decreto de 1018 de 2007, normativa que, en su opinión, no le asignó funciones a la Superintendencia Nacional de Salud para reglamentar la ley.
Reconoció que aunque tiene la posibilidad de impartir instrucciones sobre la manera de cumplir la ley, no puede confundirse con la potestad reglamentaria, la cual es privativa del P. de la República.
Respecto de la violación de las normas constitucionales citadas como infringidas insistió que la Superintendencia actuó fuera del ámbito de su competencia al reglamentar una ley en oposición a los derechos fundamentales de los particulares afectados.
I.4 Contestaciones de la demanda
I.4.1. La Superintendencia Nacional de Salud por conducto de apoderado judicial se opuso a la pretensión de nulidad parcial del artículo 5° de la Resolución 1424 de 2008.
Explicó que con ocasión del fallo de constitucionalidad C-1041 de 2007, la Corte le ordenó fijar criterios objetivos contables para que las empresas promotoras de salud los acataran al momento de reportarle la información requerida.
Indicó que no debe considerarse que la resolución acusada conceptualizó el término de IPS propia, sino que lo que tuvo a su cargo fue la definición de políticas dentro del ámbito de sus competencias, en los términos del artículo 6.1 del Decreto 1018 de 2007, sumado a que la Ley 1122 le confirió al Gobierno la regulación de las condiciones de competencias que resultaran necesarias para evitar el abuso de la posición dominante o...
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