SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01140-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4) del 14-07-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO / ACCEDE PARCIALMENTE |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01140-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29 / LEY 1333 DE 2009 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 491 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 99 DE 1993 / DECRETO 417 DE 2020 |
| Fecha | 14 Julio 2020 |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha de la decisión | 14 Julio 2020 |
Radicado: 11001-03-15-000-2020-01140-00
Resolución Nº. 647 de 2020
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Derogatoria del acto objeto de estudio
La Sala advierte que la resolución No. 647 de 19 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la CAM, fue derogada expresamente por el artículo 6° de la resolución N°. 666 de 1 de abril de 2020. (…). No obstante, la Sala resalta que la derogatoria del acto sujeto a escrutinio en esta oportunidad no releva al juez de lo contencioso administrativo, en el marco de este medio de fiscalización jurisdiccional, de pronunciarse respecto de su juridicidad, pues como lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación el control inmediato de legalidad procede en situaciones como la descrita “…en atención a los efectos jurídicos que el acto pudo haber producido.” Y es que si bien la derogatoria de la resolución No. 647 de 2020 conlleva la cesación de sus efectos jurídicos hacía el futuro, ello no implica la desaparición de los producidos con antelación a ella. En ese orden, esta Judicatura destaca que se hace imperativo analizar la legalidad de los efectos que el acto controlado generó durante el periodo de su vigencia, pues solo de esta manera se garantiza la reivindicación del orden jurídico respecto de las posibles vulneraciones que éste hubiere producido en el transcurso de su existencia normativa. (…). Por lo anterior, se considera que la pérdida de los efectos jurídicos de la resolución No. 647 de 2020, producto de su derogatoria, no obstaculiza la procedencia de este control, por lo que se hace menester el pronunciamiento de fondo en el presente asunto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia
La Procuraduría manifiesta que la providencia de rechazo proferida contra la resolución No. 604 de 16 de marzo de 2020 en el marco del control inmediato de legalidad con radicado No. 11001-03-15-000-2020-01139-00, impide a esta Judicatura pronunciarse de la juridicidad del artículo 1 del acto administrativo sujeto a control, como consecuencia de la identidad existente entre sus disposiciones. (…). Bajo ese panorama, la Sala afirma que asiste razón parcial al Ministerio Público, pues, aunque algunas semejanzas pueden ser identificadas entre uno y otro acto, huelga destacar que las previsiones del artículo 1° de la resolución No. 647 de 2020 exceden las medidas administrativas concebidas en la resolución No. 604, lo que habilita a la Sala a ejercer este medio de control sobre los puntos diferenciadores. (…). [L]a prórroga de la medida de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas y de la atención presencial al público en la CAM, adoptada mediante la resolución No. 647 de 2020, se muestra como la simple materialización del ejercicio de la función administrativa, sin que exista decreto legislativo que ampare su desarrollo; situación que impide a la Sala abordar el estudio de su juridicidad desde la perspectiva del control inmediato de legalidad, pues lo cierto es que ello podrá ser realizado mediante los mecanismos judiciales ordinarios, por lo que DECLARARÁ LA IMPROCEDENCIA en lo que se refiere a este punto.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El decreto 417 de 2020 sí es un decreto legislativo
La Vista Fiscal no solo cuestiona la procedencia del control inmediato de legalidad respecto del artículo 1° de la resolución No. 647 de 2020, pues la inconformidad expresada por la Delegada de la Procuraduría se extiende a las demás previsiones del acto, al estimar que ninguna de las medidas adoptadas se presenta como el desarrollo directo de un decreto legislativo dictado en el periodo de vigencia del estado de emergencia social y económica. (…). Esta Judicatura destaca que el carácter legislativo de los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido una constante en la jurisprudencia constitucional colombiana, como requisito habilitante para el control de su juridicidad, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 7° del artículo 241 de la Carta Política de 1991. Así, en sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional explicó que la denominación de “decreto legislativo” no se limitaba a los decretos de desarrollo, pues comprendía igualmente a los declaratorios de los estados de excepción, que le permitían conocer de su constitucionalidad. (…). [A]mparada en la naturaleza legislativa del decreto declaratorio, la Corte Constitucional admitió su competencia para conocer del control automático que debía recaer sobre éstos. (…). Pero no se trata de un decreto legislativo cualquiera. Su expedición marca el punto de inflexión de la anormalidad, en la que, entre otras, el poder legislativo pasa a ser desarrollado temporalmente por parte del Gobierno. No obstante, su misión no se agota en esta declaración, pues se ha reconocido que en su contenido puede anunciar algunas de las medidas necesarias para la conjuración de las causas de la crisis, sobre las que recae igualmente el control constitucional de la Corte a través del juicio de suficiencia, con el que se determina la aptitud global de las medidas en aras de superar las circunstancias que llevan a la declaratoria de los estados de excepción. (…). [A]unque las medidas anunciadas en el decreto de declaración de la situación de anormalidad son, principalmente, objeto de desarrollo por parte de los decretos legislativos que con posterioridad son dictados por el Presidente de la República y sus ministros, nada obsta para que éstas medidas sean desarrolladas directamente por parte de las autoridades administrativas, tal y como ha sido admitido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, al concluir que la materialización de los postulados del decreto declarativo mediante la expedición de actos generales permite a esta Corporación conocer de la legalidad de estas medidas a través del control inmediato de legalidad. (…). En suma, y contrario a lo expresado por la D. de la Procuraduría, se tiene que el decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, declaratorio del estado de excepción de emergencia social y económica, SÍ dispone de naturaleza legislativa y anuncia medidas particulares para hacer frente a la crisis, desarrollables de forma directa por parte de las autoridades administrativas –como sucedió con la resolución No. 647 expedida por el Director General de la CAM–, lo que habilita a esta Sala Especial de Decisión a proferir fallo respecto de su legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno
[M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta –guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias. (…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior –supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión” –, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y favorable de esa misma cámara legislativa. En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial. La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. (…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta. (…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera...
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