SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2012-00249-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 22-10-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2012-00249-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 22 Octubre 2020 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 8 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / DECLARACIÓN DE RÍO DE JANEIRO / CONVENCIÓN SOBRE DIVERSIDAD BIOLÓGICA – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1681 DE 1978 – ARTÍCULO 128 / RESOLUCIÓN 1602 DE 1995 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / RESOLUCIÓN 257 DE 1997 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / RESOLUCIÓN 233 DE 1999 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE / / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 1 NUMERAL 2 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 30 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 |
| Fecha de la decisión | 22 Octubre 2020 |
CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – Naturaleza / CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – Funciones bajo las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible / CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – Son la máxima autoridad ambiental en su jurisdicción / CORPORACIONES AUTONÓMAS REGIONALES – Autonomía. Límites / REGULACIÓN POR LAS CORPORACONES AUTONÓMAS REGIONALES – Debe atender y sujetarse a las normas de carácter superior con el objeto de garantizar la coherencia y armonía normativa / ORDENAMIENTO AMBIENTAL JERARQUIZADO / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – Zonificación y actividades en los manglares
[L]as reglas que dicten las entidades que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, deben respetar el carácter superior y la preminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía. En síntesis, las corporaciones autónomas regionales, si bien, gozan de autonomía en el ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales, legales y reglamentarias, forman parte de un ordenamiento ambiental jerarquizado que tiene por objeto la protección del medio ambiente y de los recursos naturales y se fundamenta en que la biodiversidad del país es un patrimonio nacional y de interés de la humanidad. En virtud de lo anterior, las corporaciones autónomas regionales, cuando expiden regulaciones sobre el ambiente y los recursos naturales renovables en el área de su jurisdicción, deben atender y sujetarse a las normas de carácter superior con el objeto de garantizar la coherencia y armonía normativa, en el marco de los principios que inspiran al Estado de Social de Derecho. La autonomía de las corporaciones autónomas regionales no se identifica con la soberanía ni con la potestad de cumplir sus funciones de manera aislada, toda vez que esta es consecuencia de un poder derivado de autorregulación que debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico colombiano y del Sistema Nacional Ambiental. En este estado del estudio, se destaca que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene las funciones de expedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales, así como fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial; definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambiental de las actividades económicas; regular la conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras y coordinar las actividades de las entidades encargadas de la investigación, protección y manejo del medio marino, de sus recursos vivos, y de las costas y playas; así mismo, le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas, y demás ecosistemas hídricos continentales. Con fundamento en estas funciones, el entonces Ministerio del Medio Ambiente expidió las resoluciones números 1602 de 1995 y 020 de 1996, con el objeto de establecer algunas medidas dirigidas a garantizar la sostenibilidad de los manglares en Colombia y previó un procedimiento para que las autoridades ambientales regionales realizaran estudios y propuestas de zonificación y actividades en esos ecosistemas. Por lo tanto, la parte demandada debía someterse a esa normativa para expedir el acto administrativo acusado toda vez que fue expedida por una entidad de superior jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE – Regulación respecto a la zonificación y realización de actividades en los manglares / PROCEDIMIENTO PARA LA APROBACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE ZONIFICACIÓN Y LA REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES EN LOS MANGLARES - Desconocimiento / CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE – Garantía / PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES - Vulneración
La parte demandante manifestó que el acto administrativo acusado desconoció el numeral 2.° del artículo 1.° de la Ley 99, según el cual, la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada de forma sostenible. Las medidas de protección de la biodiversidad, en los términos del principio referido, pueden estar relacionadas con la expedición de normas dirigidas a exigir el cumplimiento de requisitos para prevenir o evitar que la explotación de los recursos naturales y del medio ambiente genere un impacto irreversible. En cumplimiento de lo anterior, la Resolución núm. 1602 de 1995 fue expedida para garantizar la sostenibilidad de los manglares en Colombia. En su parte considerativa se destacó la necesidad de adoptar una regulación especial que permitiera proteger los manglares toda vez que su explotación ha generado impactos ambientales negativos, […] En efecto, el acto administrativo citado supra fue expedido con el objeto de proteger los manglares y garantizar su sostenibilidad, teniendo en cuenta que estos son vitales para la biodiversidad porque aportan nutrientes al medio marino que constituyen la base de la productividad primaria fundamental en la cadena alimenticia del océano, son básicos para la conservación de la línea litoral, en la medida en que evitan la erosión que producen las corrientes y las olas que golpean la costa y cumplen una función filtradora de las cargas orgánicas provenientes de fuentes terrestres, que en la ausencia de este recurso causarían perjuicios graves sobre la vida marina. La aprobación del estudio y zonificación de las áreas de manglar y actividades suponen un control sobre el manejo de este recurso que garantiza su conservación, en el marco de los principios generales ambientales; en consecuencia, la inaplicación de la Resolución núm. 1602 de 1995 conlleva al desconocimiento del numeral 2.° del artículo 1.° de la Ley 99 porque las medidas de protección no se agotan con la expedición de las normas, sino que estas exigen que las autoridades cumplan esas disposiciones. En síntesis, si una autoridad incumple una norma expedida en desarrollo del numeral 2.° del artículo 1.° de la Ley 99, desconoce la protección prioritaria y especial que el ordenamiento jurídico estableció para garantizar la conservación de la biodiversidad y el desarrollo sostenible, como ocurrió en el caso sub examine. Aunque la parte demandada sostiene que el acto administrativo acusado es “mejor” y más específico que la anterior regulación, esta circunstancia debe ser objeto de estudio por la autoridad competente, en el marco del procedimiento establecido para el efecto, toda vez que los ajustes a la zonificación de los manglares y la zonificación definitiva de estas áreas, así como su caracterización y ordenación tienen un carácter técnico que exige la realización de estudios especiales y un control para evitar la adopción de decisiones que afecten su sostenibilidad. En consecuencia, en atención a que la parte demandada no cumplió la normativa establecida para la protección de los manglares, la Sala considera que desconoció el principio general ambiental previsto en el numeral 2.° del artículo 1.° de la Ley 99.
CONTROL CONCENTRADO – Características / CONTROL DIFUSO / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Características / PRESUNCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD – Debe desvirtuarse / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Aplicación indebida porque la violación de la Constitución Política no es manifiesta / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR EXPEDICIÓN IRREGULAR
En el caso sub examine, la parte demandada recurrió a la excepción de inconstitucionalidad con el objeto de inaplicar el artículo 4.° de la Resolución núm. 1602 de 1996 y la Resolución núm. 927 de 1997, expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente, en relación con el requisito, según el cual esta última entidad debe aprobar las propuestas para la zonificación y realización de actividades en los manglares. […] La parte demandada fundamentó esa decisión en que la Resolución núm. 1602 de 1995 desconoce las sentencias C-994 de 2000, C-894 de 2003 y C-554 de 2007 proferidas por la Corte Constitucional. […] En primer orden, la Sala precisa que, si bien, la parte demandada citó el artículo 5.° de la Ley 57 de 15 de abril de 1887, aplicó la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4.° de la Constitución Política. En segundo orden, se destaca que la parte demandada realizó un análisis comparativo respecto de las sentencias de constitucionalidad y no manifestó la incompatibilidad del artículo 4.° de la Resolución núm. 1602 de 1995 y de la Resolución núm. 927 de 1997 con una norma específica prevista en la Constitución Política. En efecto, para fundamentar la excepción de inconstitucionalidad acudió a una interpretación de algunas tesis jurisprudenciales sobre la autonomía de las corporaciones autónomas regionales en casos que no están relacionados con la zonificación y actividades en los manglares […] En este orden de ideas, la parte demandada omitió la carga de realizar un análisis respecto de la incompatibilidad o contradicción de las resoluciones números 1602 de 1996 y 927 de 1997 con la Constitución Política, con el objeto de desvirtuar su presunción de constitucionalidad. Además, no es posible inferir la infracción manifiesta de las disposiciones constitucionales con el fundamento de la excepción de inconstitucionalidad expuesto en el acto administrativo acusado. En conclusión, la parte demandada aplicó indebidamente la excepción de inconstitucionalidad.
PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES / PROTECCIÓN DE MANGLARES – Marco normativo
FUENTE FORMAL: ...
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