SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02511-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 18-11-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica

La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos (…) que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública. (…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven abocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…). [E]l control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral que implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si, mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. (…). El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…). Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad. Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales

El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine: Teniendo en cuenta que este presupuesto [competencia] se configura por el ejercicio de las facultades que le es dable ejercer a un órgano o entidad en razón de los criterios material, territorial y temporal, la Sala advierte que el mismo se encuentra acreditado en el sub lite, toda vez que, la Resolución No. 5991 del 29 de mayo de 2020 fue expedida por la Sesión de Comunicaciones de la CRC en uso de las facultades que le confieren las Leyes 1341 de 2009 y 1369 de 2009, modificadas por la Ley 1978 de 2019. En especial, el acto jurídico se sustenta en las contenidas en el artículo 15 de la última ley citada, en virtud de la cual la CRC es el órgano encargado de regular los mercados de redes y servicios de comunicaciones y proteger los derechos de los usuarios, con el fin de que la prestación del servicio sea económicamente eficiente y refleje altos niveles de calidad de las redes y los servicios de comunicaciones, incluidos los de televisión abierta radiodifundida, de radiodifusión sonora y los postales. (…). Finalmente, la competencia para expedir el acto se sustentó en el Decreto Legislativo No. 555 del 15 de abril de 2020, en el cual, además de reiterase, en el artículo 1º la esencialidad de los servicios públicos de telecomunicaciones, se le confirieron a la entidad las facultades de priorizar el acceso de los usuarios a contenidos referidos a servicios de salud y otros y de flexibilizar las normas relacionadas con el régimen de calidad, lo cual quedó consagrado en los artículos 4º y 6º. (…). La resolución sub examine se encuentra debidamente numerada, fechada –5991 del 29 de mayo de 2020– y firmada por el Presidente de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y el Director Ejecutivo de la entidad y cumple estrictamente el criterio temporal, referido a que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y al 6 de mayo de 2020 que corresponde a la segunda declaratoria -Decreto 637- y en el acto se incluyó una motivación suficiente, en la medida en que se señalaron los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña completa de los antecedentes administrativos, que básicamente corresponden a los actos objeto de modificación en cuanto a su vigencia. En efecto, el requisito de motivación se cumplió al señalarse en el acto que resulta necesario ampliar la suspensión de los efectos de las disposiciones anteriores, por cuanto el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia. La entidad precisó que se busca garantizar la prestación de los servicios públicos calificados como esenciales en el marco de la emergencia y adoptar medidas transitorias que pretenden mitigar la propagación del COVID-19, evitando al máximo el contacto físico...