SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-03298-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 23-11-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 23 Noviembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03298-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 331 / LEY 161 DE 1994 / DECRETO 790 DE 1995 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DFE 2020 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33 |
| Fecha de la decisión | 23 Noviembre 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contenido y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativas- en cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. (…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales
La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales establecidas en la Ley 161 de 1994, el Decreto 790 de 1995 y la Resolución 420 de 2016. En la parte considerativa de la decisión se hizo alusión al Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica; así como a los decretos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio, a la Resolución 844 de 2020 que prorrogó la medida de emergencia sanitaria y, especialmente, al artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en cuanto ordenó la prestación de los servicios a cargo de las autoridades públicas, a través del trabajo en casa y el empleo de las tecnologías de la información y las comunicaciones. (…). [L]a Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. De hecho, su objeto consistió en suspender la prestación del servicio presencial en sus sedes, para lo cual dispuso canales electrónicos con el fin de atender las denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales. (…). [E]l acto que se revisa fue expedido por una entidad del orden nacional. Las corporaciones autónomas regionales, como se indicó previamente, son entidades públicas corporativas del orden nacional. (…). La Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha indicado que las Corporaciones Autónomas Regionales son personas jurídicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía. (…). [L]a Resolución 180 de 15 de julio de 2020 es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito mitigar la propagación del virus Covid-19, a través de la suspensión de la atención presencial en sus sedes, a la vez que garantiza la continuidad de su labor misional, mediante el trabajo remoto con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, proferida por el director ejecutivo Cormagdalena, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 de 2020; la medida relacionada con la suspensión de labores, así como la adopción de canales virtuales de comunicación y notificación son un desarrollo del Decreto legislativo 491 de 2020.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado superó el juicio de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad
Control de competencia y forma. (…). Se concluye, así, que el director ejecutivo de Cormagdalena estaba facultado para expedir la Resolución 180 de 15 de julio de 2020, mediante la cual suspendió la atención presencial en las sedes de la entidad e informó los medios virtuales de comunicación. Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se expidió con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, dispuesta en el Decreto 417 de 2020. En las consideraciones, se mencionó expresamente que la decisión se soportaba en el artículo 3º del Decreto 491 de 2020, mediante el cual se autorizó el trabajo en casa, a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. (…). De acuerdo con lo expuesto, observa la Sala que la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se encuentra acorde con las estipulaciones del artículo 3º del Decreto legislativo 491 de 2020, en la medida en la que se limitó a suspender la atención presencial al público, en las oficinas de Cormagdalena, y a indicar el canal electrónico dispuesto por la entidad para atender las peticiones y solicitudes de la comunidad. Adicionalmente, las medidas adoptadas se encuentran ajustadas al ordenamiento legal y constitucional. El propósito de la suspensión de la atención presencial y el uso de un canal electrónico de comunicación resulta, así, adecuado para hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica -conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos-, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad. Así las cosas, la Resolución 180 de 15 de julio de 2020 se ajusta a las...
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