SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2015-00236-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 29-10-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2015-00236-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 29 Octubre 2020 |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 2 / LEY 685 DE 2011 – ARTÍCULO 37 / |
| Fecha de la decisión | 29 Octubre 2020 |
CÓDIGO DE MINAS - Zonas reservadas, excluidas y restringidas / PROHIBICION LEGAL A LAS AUTORIDADES REGIONALES, LOCALES O SECCIONALES PARA ESTABLECER QUE ZONAS DEL TERRITORIO QUEDAN EXCLUIDAS DE MANERA PERMANENTE O TEMPORAL DE ACTIVIDAD MINERA – Artículo 37 del Código de Minas / ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN MINERA - Acuerdo con las entidades territoriales para la protección del medio ambiente sano / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD C 123 DE 2014 – Exequibilidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 / REGLAMENTACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL – Del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 en cumplimiento a la orden de la sentencia C 123 de 2014 / FALTA DE COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL – Para reglamentar el 37 del Código de Minas creando un procedimiento no previsto en la Constitución y en la Ley / PRINCIPIOS DE AUTONOMÍA TERRITORIAL COLABORACIÓN Y CONCURRENCIA – Vulneración / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD C 123 DE 2014 – Desconocimiento / PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY – Vulneración
Tal y como ha quedado observado en los antecedentes de esta providencia, el citado acto administrativo fue expedido con el objeto de reglamentar el artículo 37 de la Ley 685 de 2011, cuestión que impele a aludir al contenido de tal norma legal y a las cuatro (4) sentencias que han analizado su exequibilidad; estas son, C-891 de 2002, C-395 de 2012, C-123 de 2014, y C-273 de 2016, la última de las cuales, como ya se reseñó, declaró su inconstitucionalidad, razón por la cual no será objeto de estudio. La disposición en cita hace parte del Capítulo III, “Zonas reservadas, excluidas y restringidas”, del Título I, “Disposiciones Generales”, de la enunciada Ley. […] en la Sentencia C-123 de 2014, esa Corporación adujo que el problema consistía en determinar: “si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales excluyan zonas de su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada a la competencia de regular los usos del suelo dentro del territorio del municipio en cabeza de los concejos municipales y distritales, de acuerdo a los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución.” […] O. tal discernimiento, declaró la exequibilidad del artículo 37 del Código de Minas “en el entendido de que en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.” El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2691 de 2014, asumiendo que era el llamado a regular los criterios de coordinación a que se ha hecho referencia. Para ello, tal y como quedó claro en su parte considerativa y en el artículo primero, consideró que debía crear un procedimiento administrativo que determinara, además, la manera en que podrían tomarse medidas de conservación ambiental frente a las actividades mineras […] Lo que se discute entonces es si el Decreto 2691 de 2014 contempló un procedimiento no previsto en la Constitución y en la Ley, en el que, además, se crearon e impusieron obligaciones a los entes territoriales sin respaldo de norma superior alguna. En tal contexto, se destaca que, de un lado, la decisión de la Corte Constitucional sobre la necesidad de “regular” un sistema que garantice la materialización de los principios de coordinación y concurrencia en la adopción de decisiones como las concernientes a la protección de áreas en territorio en el cual se permitan actividades mineras no fue encomendada al Gobierno Nacional. […] De hecho, el siguiente aparte indica que fue una labor asignada al Congreso de la República […]Y es que no podría ser de otra manera, teniendo en cuenta que, si bien era necesario diseñar un procedimiento para hacer efectivo dicho pronunciamiento judicial, lo cierto es que esa tarea sólo podría ser adelantada por el Legislador, pues el encargo consiste en diseñar un procedimiento administrativo en el que se conciten principios fundantes de nuestro Estado como el Unitario y el de autonomía territorial, dada la tensión que se explicó en líneas precedentes por la misma Corte Constitucional. […] A tono con lo expuesto, encuentra asidero el razonamiento que expuso la parte accionante al considerar que el reglamento impugnado constituía violación del principio de reserva legal, aduciendo que no tenía respaldo en norma de rango superior y que, por lo mismo, había excedido la potestad reglamentaria, debido a que se habían creado obligaciones a cargo de los municipios y distritos que tampoco contaban con fundamento normativo de ninguna índole. […] En el escenario descrito y habida cuenta de que el diseño de las etapas propias de un procedimiento de este talante involucra nada menos que el principio de autonomía de las entidades territoriales, es claro para la Sala que el mismo debía estar inspirado en esa garantía bajo la arista del entendimiento que la Corte Constitucional efectuó sobre ese preciso aspecto cuando decidió declarar la exequibilidad condicionada del artículo 37 de la Ley 685 de 2001. […] Tal panorama no deja más que concluir que, dado el carácter reglamentario de la norma que se censura (Decreto 2691 de 2014), y habida cuenta de la creación de un procedimiento administrativo que regulaba nada menos que principios de raigambre constitucional que se erigen como fundantes de nuestro Estado Social de Derecho, lo que procede es estimar la pretensión de nulidad invocada por los demandantes por violación del principio de reserva legal y el evidente desconocimiento del principio de autonomía de las entidades territoriales.
CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CUYO FUNDAMENTO LEGAL FUE DECLARADO INEXEQUIBLE – Sentencia de inexequibilidad de la Corte Constitucional del artículo 37 de la Ley 685 de 2001 que fue reglamentado por el decreto demandado / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho / SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD – Efectos ex nunc / DECAIMIENTO / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CUYO FUNDAMENTO LEGAL FUE DECLARADO INEXEQUIBLE – Debe efectuarse en lo que respecta al tiempo durante el cual produjo efectos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Como quedó referido en el auto por medio del cual fue desatada la petición cautelativa en el asunto de la referencia, la Corte Constitucional, en sentencia C-273 de 2016, declaró la inexequibilidad del artículo 37 de la Ley 685 de 2001, que fue la disposición objeto de reglamentación por medio del Decreto 2691 de 2014, cuya validez es reprochada en el asunto de la referencia. En efecto, en la ratio decidendi del anotado fallo se adujo que, en tratándose de la regulación legal de temas relacionados con el ordenamiento del territorio y los usos del suelo, el procedimiento que debía llevarse a cabo para esa finalidad era el de una ley orgánica […]Visto lo anterior, es diáfano que el Decreto aquí censurado perdió fuerza ejecutoria al haber desaparecido el fundamento legal que le dio origen, esto es, el artículo 37 del Código de Minas, por haber sido declarado inexequible, […] Ahora, la ocurrencia de tal fenómeno se relaciona con uno de los atributos del acto administrativo, es decir, la ejecutoriedad u obligatoriedad de las decisiones unilaterales de la Administración, lo cual supone el nacimiento a la vida jurídica de tal decisión, sólo que por alguna de las circunstancias anunciadas en la normativa transcrita deja de producir efectos. Lo expuesto permite concluir que, ante supuestos como el descrito, el control de legalidad es procedente, pues este último se relaciona con la validez del acto administrativo, que no es otra cosa que la concordancia del acto con el orden jurídico superior al momento en que fue expedido en atención a elementos tales como la competencia, la motivación, su forma de expedición, el respeto al debido proceso y al derecho de audiencia y defensa y la atención a los fines para los cuales se erigió. […]Bajo tal perspectiva, y visto que procede el control de legalidad a través del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA., pasará la Sala a adentrarse en el estudio de fondo de los cargos de nulidad propuestos por los accionantes, no sin antes delimitar el alcance de la disposición que se censura, toda vez que muchos de los planteamientos que se esgrimieron por dicho extremo de la controversia surgen a partir de una lectura particular de la normativa acusada.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 2 / LEY 685 DE 2011 – ARTÍCULO 37 /
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2691 DE 2014 (23 de diciembre) GOBIERNO NACIONAL (Anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020)
R.icación número.: 11001-03-24-000-2015-00236-00
Actor: FUNDACIÓN FORO NACIONAL POR COLOMBIA, RED NACIONAL DE MUJERES, CORPORACIÓN CONCIUDADANÍA, F.E.V.C. Y OTROS, R.E.N. MONTES Y LAURA JULIANA SANTACOLOMA MÉNDEZ.
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL INTERIOR - MININTERIOR, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - MINAGRICULTURA, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA - MINMINAS, MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIENTE
Referencia: NULIDAD
Tesis: Es cierto que el acto demandado contempla un procedimiento no previsto en la Constitución y en la Ley.
Es...
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