SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01613-00 de Consejo de Estado (SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS) del 13-11-2020 - Jurisprudencia - VLEX 862711563

SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01613-00 de Consejo de Estado (SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS) del 13-11-2020

Sentido del falloNIEGA
Normativa aplicadaLEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 215 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / LEY 124 DE 1948 / LEY 489 DE 1998 / DECRETO LEY 2336 DE 1971 / DECRETO LEY 2164 DE 1984 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 124 DE 1948 / DECRETO 2336 DE 1971 / DECRETO 2164 DE 1984 / DECRETO 4018 DE 2008 / RESOLUCIÓN 652 DE 2017 - ARTÍCULO 15 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 44 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 3 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 4 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 6 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 15 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 50 / DECRETO 417 DE 2020 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 65 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO 531 DE 2020 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 189 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 417 DE 2020 - ARTÍCULO 18 / DECRETO LEGISLATIVO - 491 DE 2020
Número de expediente11001-03-15-000-2020-01613-00
Tipo de documentoSentencia
Fecha13 Noviembre 2020
Fecha de la decisión13 Noviembre 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO


La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión.


FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN


El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (…), el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.


FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136


NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control de legalidad de los actos administrativos, ver sentencia de 15 de octubre de 2013, Exp. 1001-03-15-000-2010-00039, C.M.A.V. y sentencia de la Corte Constitucional C 179 del 13 de abril de 1994.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN


De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Acto expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción


Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Participación de la comunidad / ACTO ADMINISTRATIVO - Remisión del acto por parte del interesado / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / DEBERES DE LA ENTIDAD ESTATAL - Remitir el acto administrativo demandado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ - Aprehender conocimiento del acto administrativo que será objeto de control de legalidad / PODER OFICIOSO DEL JUEZ - Control autónomo / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad


[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: (…) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. (…) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. (…) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan.


FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20


NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver sentencia de 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01, sentencia de 7 de octubre de 2003, Exp. 2003-0472-01, sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 2009-00305-00, sentencia de 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-0732-00 y sentencia de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15-000-2010-00369-00, C.H.F.B.B..


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL PLENO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROL PLENO E INTEGRAL / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Formales y materiales / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE CONEXIDAD / CONEXIDAD / ELEMENTO DE CONEXIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / DEBERES DEL JUEZ / DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales. (…). Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…) [L]os parámetros de confrontación conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento.


COSA JUZGADA RELATIVA / COSA JUZGADA RELATIVA EN SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADOALCANCE DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA RELATIVA / EFECTOS DE LA COSA JUZGADA / LEGALIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO


[L]a sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento. (…) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad. (…) Finalmente, este...

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