SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02986-00 de Consejo de Estado (SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19) del 20-10-2020 - Jurisprudencia - VLEX 862712048

SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02986-00 de Consejo de Estado (SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19) del 20-10-2020

Sentido del falloNIEGA
Normativa aplicadaCP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 137 / CPACA - ARTÍCULO 185 / LEY 80 DE 1993
Número de expediente11001-03-15-000-2020-02986-00
Tipo de documentoSentencia
Fecha20 Octubre 2020
Fecha de la decisión20 Octubre 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Elementos formales

De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem, en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación […] D. mismo modo, esta Corporación es competente para enjuiciar la Resolución 03456 de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cuanto la resolución objeto de estudio es una medida de carácter general, expedida en ejercicio de la función administrativa y que desarrolla el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. […] El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. […] [P]ara que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. […] Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO - No ajustada a la legalidad

[L]a Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, señala que este funcionario tenía la competencia para expedir ese acto administrativo de carácter general, en virtud de las facultades señaladas en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y la delegación de funciones relativas a las actuaciones contractuales de la entidad, que el superintendente de Notariado y Registro le hiciera mediante la Resolución 14412 del 29 de diciembre de 2014. Frente a lo precedente, la Sala advierte que las disposiciones de las Leyes 80 y 1150 citadas en el acto administrativo, no establecen expresamente la competencia del secretario general de la Superintendencia para proferir esa medida de carácter general, pues estas se refieren únicamente a las reglas aplicables a la ocurrencia y contenido de la liquidación de los contratos estatales y al plazo para realizarla. […] [E]n la medida en que no existe autorización expresa de la ley para delegar la expedición de reglamentos como la Resolución 03456 que suspende los términos en las actuaciones administrativas de liquidación de contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, pues en materia contractual la delegación opera solo frente a la celebración de contratos, debe concluirse que el secretario general de esa entidad no tenía la competencia legal para proferir el acto administrativo general enjuiciado. […] La Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, no supera el juicio inmediato de legalidad, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, este funcionario no podía ser delegatario de la facultad para expedir reglamentos de carácter general y, por ello, no era competente para emitir el acto enjuiciado.

MODULACIÓN DE LOS EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos ex tunc y ex nunc

Las consecuencias en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de las medidas que son objeto del control inmediato de legalidad (esto es, sus efectos hacia el pasado y el futuro o ex tunc y ex nunc) no están señalados expresamente en la legislación colombiana. […] [S]e estima que dicha potestad del juez de lo contencioso administrativo surge de la aplicación analógica de las reglas jurisprudenciales que se han construido en torno a la simple nulidad. Esto, por cuanto ambos medios de control guardan similitudes relevantes a saber: (i) están dirigidos principalmente a verificar la legalidad objetiva de actos administrativos o medidas de carácter general y (ii) las normas administrativas que se controlan desarrollan disposiciones de rango legislativo (a diferencia de lo que ocurre con los llamados reglamentos constitucionales autónomos, que son el objeto de la nulidad por inconstitucionalidad y que, como se vio, los efectos de su sentencia se proyectan hacia el futuro salvo que el juez determine algo diferente). […] [L]os efectos en el tiempo de la declaración de nulidad de los actos administrativos generales se retrotrae hasta el momento de su expedición, esto es, que se entiende que esta ha existido desde entonces o desde siempre (ex tunc). No obstante, también ha definido que los efectos hacia el pasado no comprenden a aquellas situaciones jurídicas consolidadas, que son las que por cualquier circunstancia no admiten más discusiones ante la administración ni ante la jurisdicción; por ello, la nulidad del acto general frente a esas situaciones solo rige desde el momento en el que es declarada y hacia el futuro (ex nunc) […] [E]n el presente asunto la Sala estima necesario modular los efectos de la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, que suspendió los términos en las actuaciones administrativas para liquidar los contratos en la Superintendencia de Notariado y Registro, para que esta opere hacia el futuro o ex nunc, toda vez que la anulación de este acto administrativo desde su expedición podría generar afectaciones que no deben soportar los contratistas de dicha entidad, que verían comprometido su derecho a tener la oportunidad para participar en la liquidación bilateral de los contratos en los plazos dispuestos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como instancia en la que se pueden determinar los derechos y obligaciones de las partes antes de la extinción de la relación jurídica contractual.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 137 / CPACA - ARTÍCULO 185 / LEY 80 DE 1993

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02986-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO

Demandado: RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO

Referencia: DESARROLLO Y APLICACIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Y DEL TEST DE PROPORCIONALIDAD RESPECTO DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE EMERGENCIA ADOPTADAS A RAÍZ DE LA COVID-19. LEY 1437 DE 2011. PROHIBICIÓN PARA DELEGAR LA FUNCIÓN DE EXPEDIR REGLAMENTOS DE CARÁCTER GENERAL. SE DECLARA LA NULIDAD, CON EFECTOS HACIA EL FUTURO O EX NUNC, DE LA RESOLUCIÓN 03456 DEL 16 DE ABRIL DE 2020, PROFERIDA POR EL SECRETARIO GENERAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO.

ASUNTO

  1. La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, proferida por el secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro, por la cual se suspendieron los términos en las actuaciones administrativas para liquidar contratos en esa entidad.

ANTECEDENTES

  1. Por medio de auto del 10 de julio del año en curso, el despacho ponente avocó el conocimiento del presente medio de control y, en consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Ministerio Público, e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado....

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