SENTENCIA nº 11001-03-27-000-2009-00004-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 23-07-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 5 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 9 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 10 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 40 / RESOLUCIÓN 080 DE 2000 DIAN |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2009-00004-00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 23 Julio 2021 |
| Fecha de la decisión | 23 Julio 2021 |
| Tipo de documento | Sentencia |
ABANDONO Y APREHENSIONES DE MERCANCÍAS – Circular de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN / CIRCULARES DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Clases: internas y externas / CIRCULAR EXTERNA DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Naturaleza de acto de carácter general / COMPETENCIA PARA EMITIR LAS CIRCULARES EXTERNAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Es del D. General / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DE ADUANAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN - Para emitir circulares externas de carácter general y normativo / FALTA DE COMPETENCIA DEL DIRECTOR DE ADUANAS DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – Para reglamentar el procedimiento que debían cumplir los depósitos habilitados para informar sobre la mercancía que quedaba en abandono / FALTA DE COMPETENCIA COMO CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA COMO ELEMENTO DE VÁLIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATO - Concepto / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR FALTA DE COMPETENCIA – De la circular externa 192 de 2000
La S., atendiendo lo anterior y en relación con la competencia del D. de A. de la parte demandada para expedir resoluciones externas de carácter general y normativo al interior de la U.A.E. Dirección de Impuestos y A. Nacionales, insiste en que mediante el Decreto núm. 1071 de 1999, el Gobierno Nacional fijó, entre otras, las funciones de cada una de las direcciones que integran la entidad citada supra. La S. advierte que el Gobierno Nacional, en el artículo 23 ibídem, enumeró cada una de las funciones a desempeñar por el funcionario designado como D. de A.; funciones que, de conformidad con el inciso primero de la norma, debe desempeñar “[…] de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el D. General […]”. Esta S. observa que dentro de las facultades del D. de A., que se reitera, debe ejercer con sujeción a las instrucciones que le fije el D. General de la parte demandada, se encuentran las siguientes: i) “[…] expedir los actos administrativos e instrucciones técnicas para el cumplimiento y facilitación del servicio aduanero; […]”; y ii) “[…] Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos de las normas aduaneras y de control de cambios, en lo de su competencia […]”. La facultad del D. General de la parte demandada, para establecer políticas e instrucciones a seguir por los demás funcionarios de la entidad, se encuentra en el literal cc) del artículo 19 del Decreto núm. 1071 de 1999, […] De conformidad con lo anterior, la S. inste que al D. de A. no se le dio la facultad de expedir actos administrativos de carácter general, como lo es el acto acusado, por medio del cual impartió instrucciones relacionadas con la actividad de almacenamiento de mercancías en los depósito habilitados para tal efecto. La S., atendiendo lo expuesto supra, concluye que, aunque la parte demandada afirmó que desde antes del 2000, año en que la D.a General de la DIAN expidió la Resolución núm. 080 de 2000, por medio de la cual reglamentó todo lo relacionado con la expedición y publicación de actos administrativos de carácter general, al D. de A. ya se le había conferido la competencia para expedir actos como el acusado por medio del Decreto núm. 1071 de 1999, tal afirmación no es acorde con la realidad toda vez que, como quedó transcrito en precedencia, el decreto indicado le confiere al D. General de la parte demandada y de manera exclusiva, la posibilidad de impartir instrucciones de carácter general. La S. observa que, además, el D. General de la parte demandada, en ejercicio de sus facultades legales de instrucción y ante la eventual confusión que causaba la redacción del Decreto núm. 1071 de 1071 de 1999, consideró pertinente expedir un acto administrativo con el fin de determinar qué funcionarios, al interior de la U.A.E. Dirección de Impuestos y A. Nacionales, podían emitir las diferentes clases de actos administrativos; para ese fin, se reitera que emitió la Resolución núm. 080 de 5 de enero de 2000, por medio de la cual dispuso que las circulares externas de carácter general y normativo eran de su exclusiva competencia; mientras que las de carácter interno, las podían expedir, entre otros funcionarios, el D. de A.. Para esta S., lo expuesto permite predicar que el D. General de la parte demandada acató la prohibición prevista en el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, según la cual, salvo lo que se disponga de manera especial en la ley, no se pueden transferir mediante delegación, entre otras, la función de expedir reglamentos de carácter general. V. como, atendiendo el tenor del acto administrativo citado supra, cuya legalidad no se ha controvertido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, por tanto goza de presunción de legalidad, el D. de A. de la parte demandada carecía de competencia para emitir circulares externas de carácter general y normativo como la que se cuestiona en el presente asunto; es así porque de la lectura de la Circular Externa núm. 192 de 31 de julio de 2000, es evidente que el D. de A. le impuso a los depósitos habilitados la obligación de informar a las divisiones de servicio de comercio exterior: por escrito, por correo o fax, al día hábil siguiente, qué mercancía quedaba en abandono legal; es decir, positivizó unas reglas de procedimiento para que los depósitos habilitados informaran a la parte demandante sobre la mercancía abandonada, con lo cual excedió el ejercicio de sus funciones haciendo que el acto acusado pueda ser sujeto de control judicial.
COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS PARA EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS – Marco normativo
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 5 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 9 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 10 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 19 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 1071 DE 1999 – ARTÍCULO 40 / RESOLUCIÓN 080 DE 2000 DIAN
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 192 DE 2000 (31 de julio) DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN (Anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00004-00
Actor: JUAN MANUEL CAMARGO GONZÁLEZ
Demandado: U.A.E. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Asunto: Falta de competencia como causal de nulidad de los actos administrativos - Reiteración jurisprudencial
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La S. decide, en única instancia, la demanda que presentó el señor J.M.C.G. contra la U.A.E. Dirección de Impuestos y A. Nacionales, DIAN, para que se declare la nulidad de la Circular Externa núm. 192 de 31 de julio de 2000, expedida por el D. de A..
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la S. y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
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ANTECEDENTES
La demanda
1. El señor J.M.C.G.1., en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 842 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda3 en contra de la U.A.E. Dirección de Impuestos y A. Nacionales, DIAN, en adelante la parte demandada.
Pretensiones
2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:
“[…] 1. Que se declare la nulidad total de la Circular 0192 del 31 de julio de 2000, expedida por el D. de A. de la DIAN.
2. En subsidio, que se declare la nulidad del numeral 1 de la Circular 0192 del 31 se julio de 2000, expedida por el D. de A. de la DIAN […]”.
Presupuestos fácticos
3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:
3.1. Aseguró que el D. de A. de la parte demandada, expidió la Circular Externa núm. 0192 de 31 de julio de 2000 sin competencia y transgrediendo normas de orden superior.
Normas violadas y concepto de violación
4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
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Artículos 1.°, numerales 1.1 y 8.°; 2.°, numeral 2.8 de la Resolución núm. 80 de 5 de enero de 20004.
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Artículo 490, numeral 3.4 del Decreto núm. 2685 de 28 de diciembre de 19995.
5. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma:
Primer cargo: Nulidad de la Circular Externa núm. 192 de 22 de julio de 2000, por haberse expedido sin competencia. Violación del numeral 2.8 de la Resolución núm. 80 de 5 de enero de 2000 del D. General de la U.A.E. DIAN
5.1. Destacó que el acto administrativo acusado se expidió por el D. de A. de la parte demandada infringiendo el numeral 2.8 de la Resolución núm. 080 de 5 de enero de 2000, emitida por la D.a General de la parte demandada.
5.2. Aseguró que en la norma citada supra, se dispuso que: “[…] la expedición de las circulares externas de carácter general y normativo radica en el D. General de Impuestos y A. Nacionales, mientras las de carácter interno y general, además del D. General, pueden ser expedidas por el D. de Impuestos, D. de A. […]” (Destacado y subrayado original del texto).
5.3. Adujo que, en consecuencia, el acto acusado es ilegal porque al tratarse de una Circular Externa de carácter general y normativo, debió expedirlo el D. General de la parte demandada y no el D. de A..
5.4. Aclaró que el acto acusado es una circular externa no porque se haya denominado así, sino atendiendo su contenido que es de carácter general; además, porque en el numeral 8.° del artículo 1.° de la Resolución núm. 80 de 2000, se determinó que por medio de las circulares externas se dan “[…] a conocer tanto a los clientes internos ...
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