SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2011-00142-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 15-07-2021
Sentido del fallo | INHIBITORIO |
Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
Número de expediente | 11001-03-24-000-2011-00142-00 |
Tipo de documento | Sentencia |
Fecha de la decisión | 15 Julio 2021 |
Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 |
Fecha | 15 Julio 2021 |
[P]ara la S. el acto acusado no contiene los elementos de una decisión con efectos jurídicos hacia los administrados, por las siguientes razones: Lo que pretendía la Superintendencia Nacional de Salud con la expedición del acto acusado era instruir a sus vigiladas sobre el cumplimiento de la Ley 1122 en el marco del aseguramiento en salud. En efecto, la explicación contenida en el acto acusado se da con el fin de asegurar que las actuaciones de las EPS se ciñan a los parámetros que han fijado con anterioridad las normas en que se funda el aseguramiento en salud, por cuanto los factores considerados en la Ley se repiten en la circular acusada. El numeral 2.1 de la circular acusada no establece ninguna regla o manifestaciones concretas de voluntad que produzca efectos jurídicos y no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas generales y/o particulares que se aparten de la reglamentación que refieren como fundamento de su expedición. De su contenido no se infiere que la administración esté adoptando decisión alguna que implique una manifestación de voluntad capaz de producir efectos jurídicos, sino que a través de la misma se da a conocer y se insta a las entidades vigiladas (EPS-IPS) para que cumplan con lo previsto en la Ley 1122. Si se analiza la circular acusada con la Ley 1122 y el Código Civil, se observa claramente que la primera no contiene ningún aspecto distinto al contemplado en el ordenamiento jurídico y, por tanto, no configura un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación, dado que lo único que hace es recoger lo previsto por el legislador. Según se ha expuesto, por una parte, la Ley 1122 regula el aseguramiento en salud en virtud del contrato entre EPS y afiliado en el que no se menciona a la IPS y por la otra, la responsabilidad civil extracontractual solidaria entre EPS - IPS está en función de las normas generales señaladas en el Código Civil, razón por la cual se ratifica el régimen de indemnización de daños y no se regula nada distinto de lo previsto en la Ley. Comoquiera que la circular acusada consideró y aplicó las normas de la Ley 1122 y el Código Civil, la S. no advierte que en su contenido tenga aspectos controlables por esta Jurisdicción y, por lo tanto, no contiene poder decisorio del cual se derive que es un acto pasible de debatirse a través de la acción de nulidad. De esta manera, para la S. el aparte del numeral 2.1. de la circular acusada no es susceptible de control judicial, por lo que procederá a declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, justificado en el hecho de no existir una decisión con las características de un acto demandable.
INSTRUCCIONES ADMINISTRATIVAS – Naturaleza jurídica / CONTROL JUDICIAL DE INSTRUCCIONES, CIRCULARES U ÓRDENES – Desarrollo jurisprudencial / POSTURA DEL ENSANCHAMIENTO DEL ÁMBITO DEL CONTROL JUDICIAL DE CIRCULARES – Inaplicación / ACTUACIONES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – No todas tienen el contenido para ser objeto de examen judicial / CONTROL JUDICIAL DE INSTRUCCIONES, CIRCULARES U ÓRDENES - Procede solo respecto de aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes / RECTIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – De la postura adoptada por la S. Primera en la sentencia del 27 de noviembre de 2014, que permitía ejercer control judicial respecto de todas las denominadas circulares, instrucciones u órdenes
CIRCULARES DE SERVICIO – Concepto / CIRCULARES DE SERVICIO – Naturaleza / CIRCULARES DE SERVICIO – Clases: internas, externas y mixtas
La S. considera que las circulares de servicio, en estricto sentido, son un medio que utilizan las entidades para: i) instruir u orientar sobre el desarrollo de las actividades públicas con el objeto de cumplir con las funciones de forma coordinada y eficaz; ii) dar a conocer el concepto institucional de la entidad en relación con determinadas materias; y iii) reproducir o informar acerca del contenido de normas o decisiones adoptadas por otras autoridades. Las circulares de servicio, en principio, carecen de contenido decisorio por cuanto no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, motivo por el cual no son actos administrativos y tampoco son susceptibles de control judicial; sin embargo, en algunas ocasiones, las entidades expiden circulares que materialmente contienen decisiones con carácter vinculante y con la capacidad de alterar situaciones jurídicas, caso en el cual se trata de actos administrativos, susceptibles de control judicial. En ese orden de ideas, es necesario analizar el contenido y alcance de las circulares, en cada caso concreto, para determinar si se trata de una circular en estricto sentido o si, por el contrario, se trata de un acto administrativo. Las circulares de servicio pueden ser: i) internas, si se trata de instrucciones impartidas a los subalternos al interior de la entidad, con el propósito de cumplir de manera coordinada, organizada y eficaz con las funciones públicas; ii) externas, cuando tienen por objeto brindar una información a la comunidad en general, para garantizar el adecuado acceso a la administración y para mejorar la comunicación y articulación entre las entidades y los administrados; y iii) mixtas, cuando brindan una información sobre el funcionamiento de la respectiva entidad que se dirige tanto a los subalternos para que cumplan con sus funciones, como a la comunidad para que tenga conocimiento sobre la posición institucional sobre determinada materia.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 000066 DE 2010 (23 de diciembre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDO NUMERAL 2.1. (Inhibitorio)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00142-00
Actor: M.J.M.M.
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SNS
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Tema: Se resuelve sobre la demanda presentada contra la Superintendencia Nacional de Salud respecto de la legalidad del numeral 2.1. de la Circular Externa núm. 000066 de 23 de diciembre de 2010.
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