SENTENCIA nº 11001-03-28-000-2019-00061-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN QUINTA) del 17-06-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Número de expediente | 11001-03-28-000-2019-00061-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 17 Junio 2021 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 33 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 40 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 93 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 264 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 23 NUMERAL 1 Y 2 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 30 / CONVENCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIÓN – ARTÍCULO 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 12 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 13 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 275 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.7 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.8 / DECRETO 3685 DE 2006 / DECRETO 1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.4.1.21 / LEY 99 DE 1993 / LEY 1263 DE 2008 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 |
| Fecha de la decisión | 17 Junio 2021 |
Radicado: 11001-03-28-000-2019-00061-00 (AC)
Demandantes: Andrés Ricardo Sánchez Quiroga y G.R.R.
NULIDAD ELECTORAL – Contra el acto de designación de la directora de Corporinoquia / NULIDAD ELECTORAL – Alcance y finalidad / NULIDAD ELECTORAL – Naturaleza del acto y del proceso electoral
El proceso de nulidad electoral tiene como principal objetivo salvaguardar la legalidad de los actos de elección frente a los taxativos eventos que señala la ley, que pueden guardar relación con el procedimiento eleccionario mismo o con las exigencias positivas (calidades y requisitos) o negativas (inhabilidades y prohibiciones) que debe atender el servidor nombrado, electo o llamado. Lo anterior, bajo la égida de las causales genéricas contempladas en el artículo 137 del CPACA, que suponen la ilegalidad de los actos administrativos “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió” e igualmente como de las circunstancias específicas que consagra el artículo 275 ejusdem. (…). Claramente, se trata de exigencias que pueden limitar o condicionar la garantía constitucional de la igualdad de acceso a los cargos públicos, pero por motivos expresamente consagrados en la Constitución y la ley, inspirados en el bien común y el interés general, que se concretan, entre otras maneras, a través del cumplimiento de las reglas que definen el acceso al empleo, pues, bajo ninguna circunstancia se podría convalidar la victoria de quien no satisfizo todos los postulados que se comprometió a respetar al momento de definir su aspiración, y bajo los cuales se guiaron las actuaciones de quienes sí los atendieron con apego. Y es que el derecho de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad no es una garantía unidimensional, al punto que solo quien, en apariencia, triunfa en un proceso de designación (popular o no) merezca su respaldo, habida cuenta que es una prerrogativa “de” y “para” “todos los ciudadanos” –como lo ordena el artículo 23.1 de la Convención Americana y según se desprende del artículo 40 de la Carta Política–, pues al cohonestarse una elección trocada en su legalidad, bien porque no refleja la realidad electoral o bien porque no se consultaron los presupuestos que el Constituyente o el legislador definieron a partir de “razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental” (…), entre otras, básicamente se estaría violando la garantía de acceso en condiciones de igualdad de todos los que no se vieron favorecidos con la expedición del acto formal que declara (elección popular) o constituye (elección no popular) la voluntad del nominador. Esa misma connotación excluyente, que pondera lo que la Sección ha denominado principio pro hominun, pro electorem y pro electoratem, impone, además, que cualquier pretensión hermenéutica que sobre ellas recaiga se oriente por el principio de interpretación restrictiva, que demanda que ante la dualidad o multiplicidad de intelecciones frente al precepto que las consagra, se prefiera la más benigna –primeramente para el electorado y, seguidamente, para quien resulta elegido–, pues tampoco se llega al extremo de considerar que el derecho del elector anula el del elegido; lo que, al mismo tiempo, conlleva la proscripción de razonamientos basados en la extensión y la analogía. Ahora, debe quedar claro que esta regla de interpretación opera necesariamente en los estudios normativos, mas no en la valoración probatoria, pues, mientras en el primer escenario se persigue la comprensión de una figura jurídica, de cara a la voluntad del Constituyente o el Legislador, entre las ambigüedades y vaguedades del lenguaje; en el segundo, se precisa la búsqueda armónica de la verdad jurídica y la material, como faro iluminador de la administración de justicia, para lo cual no sería dable tener en consideración las pruebas que solo favorezcan a determinada parte, habida cuenta que lo que prima en este caso es la autonomía del juez –unipersonal o colegiado–. Lo anterior, lógicamente, sin perder de vista la teleología del proceso de nulidad electoral, que, como se dijo, en principio, no es otra que preservar la legalidad de la elección y la vigencia del orden jurídico, sin calificar la conducta de la persona sobre la cual recae el acto electoral. (…). Es la propia naturaleza del estudio que concierne a esta vía la que impone la objetividad del examen de las causales de nulidad en torno a las cuales se yergue, habida cuenta que, teniendo por propósito el acatamiento de las normas que gobiernan el procedimiento eleccionario, por fuera de las reglas de la culpabilidad o de la responsabilidad individual, no hay lugar a subjetivar la restricción a la elegibilidad, ya que, se insiste, es la legalidad de la elección –incluidos sus actos preparatorios o de trámite– lo que se juzga, y no el derecho del funcionario electo o sus condiciones de dignidad, virtud y moralidad para ocupar el cargo. (…). Algo parecido ocurre en los juicios que se siguen a un mismo funcionario por parte de otras autoridades, y que tienen como base de la infracción a determinar, el estudio de ciertas causales que son fuente común de enjuiciabilidad, como ocurre con la violación del régimen de inhabilidades, pues no pasa por alto la Sala que el ordenamiento jurídico puede disponer distintas consecuencias para una misma conducta. Es el caso del proceso penal ante la jurisdicción ordinaria. En todos ellos, la censura al ciudadano o, según el caso, al funcionario, se mira en razón de la persona sobre la cual recae; mientras que en el proceso de nulidad electoral no es al individuo al que se observa, sino al acto electoral que, dicho sea de paso, entratándose de elecciones populares, no resulta asimilable a un acto administrativo propiamente dicho, porque no exterioriza la voluntad de la administración, sino que sintetiza y reconoce la voluntad de los sufragantes en torno a una decisión política. En ese orden de ideas, queda claro que el análisis efectuado desde la órbita del proceso electoral, por sus especiales características, se abstrae de los componentes subjetivos que califican como factor nulitante del acto de elección la conducta del servidor objeto de tal designación y, en cambio, se contrae a la verificación objetiva de sus elementos de configuración, pues el control de legalidad del acto no contempla la voluntad del funcionario designado, por no ser este el objeto del respectivo trámite jurisdiccional, aunque sus efectos puedan, circunstancialmente, impactar los intereses de aquel; en contraposición a lo que ocurre en otro tipo de procesos. (…). Ello es lo que conduce, ineluctablemente, a que la nulidad electoral, como medida proporcional y razonable de justicia, transparencia, rectitud y salvaguarda de la democracia, no entorpezca o frustre expectativas de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad, pues sus efectos se orientan al reducido campo del acto de elección, llamamiento o nombramiento enjuiciado, sin trascender o nublar la posibilidad de que el “indirectamente afectado” con la nulidad electoral pueda, ipso facto, participar de cualquier proceso de vinculación a cargos o empleos públicos, según la infinidad de alternativas ofertadas por el Estado, incluyendo aquel respecto del cual se declaró la ilegalidad, que, se insiste, no se produjo como censura al accionado, sino como garantía de respeto por el orden electoral y democrático vigente; diferente a lo que ocurre en el supuesto de la condena penal de que trata el artículo 23 de la Convención Americana, que se aplica bajo los auspicios del ius puniendi, y tiene consecuencias sobre las libertades del sentenciado, incluyendo las de orden político, en tanto limita –mas no fulmina–, bajo penas principales o accesorias, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40 C.P.), en sus diferentes modalidades, entre las que se encuentra la posibilidad de “acceder al desempeño de funciones y cargos públicos”. Esta cosmovisión del contencioso electoral no solo se predica de la sentencia que le pone fin al proceso, sino de todas y cada una de las decisiones que allanan el camino para ello, incluyendo desde luego a la medida de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, en tanto busca que la confianza en lo público y en las instituciones no se vea defraudada hasta la espera del fallo, con la detentación del cargo por parte de quien fue situado en dicha posición como producto de una decisión que se perfila como viciada de ilegalidad –no necesariamente porque el demandado haya hecho algo ilegal, sino porque las formas y sustancias definidas como regla de reconocimiento del acto no se atendieron plenamente–, frente a la que existe, sin denotar prejuzgamiento, un importante grado de certeza, para el estadio procesal en que se profiere, de la violación de las normas invocadas por el solicitante o del análisis de las pruebas arrimadas hasta ese momento, todo lo cual se produce en una sucesión de etapas que, por mandato constitucional, no están llamadas a perdurar por más de 6 meses, en tratándose de actuaciones que se surten en única instancia, o de 1 año, en aquellos casos en los que existe la posibilidad de que el asunto sea ventilado en un segundo grado, conforme se desprende del parágrafo del artículo 264 de la Constitución Política; precaución que se estima razonable en un conjunto finito de empleos enjuiciables bajo este conducto judicial que reviste un parámetro temporal de ocupación constitucional y legal que oscila entre los 4 y 8 años. Esto conlleva a que, en principio, salvo que medien otro tipo de circunstancias que deberán ser examinadas según las particularidades de cada caso –pues no es posible para el Tribunal...
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