SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01702-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 9) del 02-09-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-01702-00 |
| Fecha de la decisión | 02 Septiembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ESTADOS DE EXCEPCIÓN / DERECHOS FUNDAMENTALES INTANGIBLES / RESPETO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance
Los estados de excepción están regulados en los artículos 212, 213 y 215 de la C.P., estos son: i) Estado de guerra exterior, ii) Estado de conmoción interior, y iii) Estado de emergencia económica, social y ecológica, los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente lo que significa que son estas las circunstancias y no otras, las que habilitan al P. de la República para ejercer función legislativa en los términos señalados en la Constitución. […] La declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado (art. 4) y a la Ley Estatutaria 137 de 1994 dado su carácter reglado, excepcional y limitado. Los decretos legislativos tienen un control de constitucionalidad ejercido por la Corte Constitucional, y las medidas administrativas que los desarrollan, tienen un control de legalidad, el cual está atribuido al Consejo de Estado tratándose de actos expedidos por las autoridades nacionales, y a los Tribunales Administrativos si corresponden a entidades territoriales (artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del CPACA). […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial. […] El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental no se restringe a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles, de allí que el juicio de legalidad también debe hacerse respecto de ellas, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 137 de 1994, en concordancia con los artículos 93 y 214 de la C.P. La Ley 137 de 1994 identificó los derechos intangibles que no pueden ser objeto de suspensión alguna en los estados de excepción, por ende, de acuerdo con tal mandato de protección, ninguna medida que se adopte para superar la situación de emergencia podrá afectar, suspender o limitarlos hasta su núcleo esencial.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control material
[C]onstituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales. […] [S]e orienta al propósito de evitar que las autoridades administrativas acaben amparándose en las normas excepcionales que conforman el régimen jurídico de la emergencia para adoptar decisiones contrarias a derecho, apartándose incluso de los fines y propósitos en que se sustenta la declaratoria del estado de excepción. La Corporación, de manera consistente y reiterada ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: i) es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado, ii) es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, iii) es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción, y iv) la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. […] El alcance del control inmediato involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto. CONTROL FORMAL. El examen formal consiste en verificar que el acto administrativo cumpla con los siguientes requisitos: i) que se trate de un acto de contenido general, ii) que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa, y iii) que el acto tenga como fin el desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. […] [D]e acuerdo con las disposiciones en referencia, los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Comercio y de Agricultura y Desarrollo Rural expidieron la Resolución objeto de control en ejercicio de la competencia de formulación de políticas públicas en salud, regulación y normalización del mercado, la protección al consumidor y la política agropecuaria, pesquera y de desarrollo rural para la atención de la población en situación de vulnerabilidad, funciones administrativas que le son propias. Asimismo, las medidas que se desarrollan están relacionadas con aquellas acciones necesarias y pertinentes para garantizar el acceso y el abastecimiento de los productos médicos, cosméticos y alimentos, requeridos para la prevención, diagnóstico y/o tratamiento del covid-19 y el abastecimiento de la población, que por las circunstancias fácticas de enorme gravedad de calamidad pública no podían ser enfrentados a través de los medios ordinarios existentes. […] Para esta S. Especial de decisión se muestra evidente que la Resolución objeto de control se expidió a partir de: a). Las circunstancias fácticas que determinaron la expedición del Decreto 417 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el cual se consideró la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, así como de adoptar las acciones para garantizar el permanente funcionamiento del abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el territorio nacional. b). En desarrollo del Decreto Legislativo 507 de 2020 que en su artículo 1° ordenó a los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural fijar los listados de productos de primera necesidad, en el marco sus competencias sectoriales, y conforme a las necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. CONTROL MATERIAL […] Conexidad: En criterio de esta S. Especial de Decisión núm. 9, las medidas adoptadas en la Resolución 078 de 7 de abril de 2020 tienen conexidad directa con los Decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 507 de 1 de abril de 2020, toda vez que obedeció a la necesidad de: a.- Establecer el listado de precios de alimentos, dispositivos médicos y medicinas de primera necesidad con el propósito de garantizar el bienestar de los consumidores de la población residente en el territorio nacional para prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia covid-19 y, así permitir que la población más vulnerable accedan a ellos para llevar una existencia digna y asegurar su mínimo vital, teniendo como finalidad la garantía de los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la integridad personal. b.- Evitar los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas, en el marco de la medida de aislamiento preventivo que presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera necesidad e influye en el alza de los precios de productos de primera necesidad. c.- Evitar...
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