SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02516-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA) del 22-09-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Fecha de la decisión | 22 Septiembre 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02516-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / INEXEQUIBILIDAD DE LA LEY / NORMA INCONSTITUCIONAL / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No afecta la validez del acto o su presunción de legalidad / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Operan hacia el futuro / CONCEPTO DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Opera por ministerio de la Ley / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Aunque haya perdido fuerza ejecutoria / CAUSALES DE PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESAPARECIMIENTO DEL FUNDAMENTO JURÍDICO
[E]ste control estudia el Concepto No. 100208221- 469 de 22 de abril de 2020 de la DIAN el cual desarrolló aspectos del impuesto y del aporte solidario creados mediante el Decreto Legislativo 568 de 2020. Claro lo anterior, se precisa que el referido concepto se reputa existente desde el momento de su expedición y es eficaz, por ser un acto general, desde el día siguiente de su publicación. (…) Sin embargo, esta obligatoriedad se perdió en virtud de la desaparición de su fundamento de derecho, dado por la declaratoria de inexequibilidad a) de los artículos 1 a 8 y b) de las expresiones contenidas en los artículos 9, 12 y 13 del Decreto Legislativo 568 de 2020 (…). La pérdida de obligatoriedad del acto no requiere declaración judicial y se entiende que opera de plano y a futuro, desde la expulsión de los artículos 1 a 8 y de las expresiones de los artículos 9, 12 y 13 del Decreto Legislativo 568 de 2020 del ordenamiento jurídico (…). Ahora, desvirtuar la presunción de legalidad de los puntos que se fundamentaron en los aludidos artículos o expresiones por el tiempo que produjeron efectos, tuvieron fuerza ejecutoria y fueron obligatorios (…) sí requiere declaración judicial y ello habilita a esta jurisdicción para que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones administrativas fundamentadas en los artículos 1 a 8 y en las expresiones de los artículos 9, 12 y 13. (…) De acuerdo con lo anterior, para la Sala, el acto objeto de estudio [Concepto No. 100208221- 469 de 22 de abril de 2020 de la DIAN], en su integridad, sí es susceptible de ser analizado formal y materialmente, mientras el mismo produjo efectos. Cosa distinta será las repercusiones que tenga sobre el acto administrativo, la declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos de los artículos 1 a 8 relativos al impuesto solidario (…).
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 91 NUMERAL 2 / DECRETO LEGISLATIVO 568 DE 2020
CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Denominación del acto objeto de estudio / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONCEPTO ADMINISTRATIVO DE LA DIAN / CARACTERÍSTICAS DEL CONCEPTO DE LA DIAN / ALCANCE DE LOS CONCEPTOS DE LA DIAN / NATURALEZA DE CONCEPTOS DE LA DIAN / OBJETO CON LOS CONCEPTOS DE LA DIAN
[S]i bien el acto objeto de control fue registrado (…) como “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR (…)”, lo cierto es que, revisado el mismo es posible determinar que se trata de un concepto (…). De acuerdo con el Consejo de Estado, las circulares tienen por objeto dar a conocer el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a sus empleados respecto de la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas. Por su parte, los conceptos son consejos, orientaciones u opiniones dadas por una autoridad pública sobre materias que están a su cargo, las cuales se encuentran dirigidas a los administrados. (…) En el presente asunto, se tiene que, de conformidad con la competencia asignada a la Subdirección de Gestión Normativa y Doctrinaria de la DIAN, en el artículo 20 del Decreto 4048 de 2008, esta tiene la función de absolver consultas escritas sobre interpretación y aplicación de normas tributarias. En ese orden, se considera que esa labor de interpretación se enmarca dentro de la figura de conceptos, comoquiera que pretende establecer orientaciones sobre la aplicación del impuesto y el aporte solidario y no se predica respecto de los subalternos de la DIAN, sino de los administrados. Por lo anterior, el acto objeto de estudio se trata de un concepto y será analizado como tal en el presente control de legalidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO 4048 DE 2008 - ARTÍCULO 20
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las circulares administrativas, consultar providencias de 3 de noviembre de 2011, Exp. 2009-00050-00(0999-09), C.V.H.A.A.; de 17 de mayo de 2012, Exp. 2008-00116-00(2556-08), C.V.H.A.A.; de 20 de marzo de 2013, Exp. 2010-00135-01(1575-12), C.G.A.M.. Acerca de la noción de los conceptos proferidos por autoridades administrativas, consultar providencia de 19 de mayo de 2016, Exp. 2011-00024-00, C.H.F.B.B..
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONCEPTOS DE LA DIAN / CONCEPTO ADMINISTRATIVO DE LA DIAN / LEGALIDAD DE LOS CONCEPTOS DE LA DIAN / NATURALEZA DE CONCEPTOS DE LA DIAN / OBLIGATORIEDAD DEL CONCEPTOS DE LA DIAN / APLICACIÓN DE LOS CONCEPTOS DE LA DIAN / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
La Sala estima que el Concepto materia de análisis es susceptible de ser controlado por este medio en la medida que los conceptos de la DIAN han sido considerados por el juez natural de estas controversias, esto es, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, como verdaderos actos administrativos cuando contienen una manifestación unilateral de la administración que nace de la potestad de interpretar de manera oficial normas tributarias con carácter general, impersonal y abstracto. (…) Así mismo, se ha precisado que, cuando los conceptos interpretan normas tributarias, tienen un carácter “autoregulador” de la actividad administrativa y producen efectos frente a los administrados, tienen la naturaleza de actos administrativos de reglamentación sujetos a control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) Con fundamento en lo expuesto, se estudiará el Concepto No. 100208221- 469 de 22 de abril 2020, a través del control inmediato de legalidad.
NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la naturaleza jurídica de los conceptos de la DIAN, consultar providencias de 19 de mayo de 2016, Exp. 2011-00024-00(18974), C.H.F.B.B.; y de 19 de mayo de 2016. Exp. 2012-00320-01(20392), C.H.F.B.B.. Sobre si el Concepto de la DIAN es susceptible de ser controlado a través del control inmediato de legalidad, consultar providencias de 27 de octubre de 2005, Exp. 2003-00288-01(14699), C.M.I.O.B.; y de 25 de noviembre de 2004, Exp. 2002-0100-01(13533), C.J.Á.P.H..
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / IMPEDIMENTO / SOLICITUD DE IMPEDIMENTO / MANIFESTACIÓN DEL IMPEDIMENTO / IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO / IMPEDIMENTO POR INTERÉS DIRECTO EN EL PROCESO / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO / IMPUESTO SOLIDARIO / NEGACIÓN DEL IMPEDIMENTO
Mediante escrito (…) el (…) Magistrado manifestó su impedimento para resolver del fondo el asunto, con fundamento en el artículo 141 numeral 1 del CGP que fue aplicado por remisión del artículo 130 del CPACA. Aseguró que el impuesto solidario creado en el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 se extendió a su situación particular, siendo sujeto pasivo del impuesto, en su condición de Magistrado de la Sección Segunda de esta Corporación, razón suficiente para considerar que le asiste un interés directo en la controversia. (…) [E]l argumento según el cual, al ser un sujeto pasivo del impuesto solidario se configura la causal de impedimento consistente en tener un interés directo en el proceso, no resulta válido porque, en primer lugar, se trata de un impuesto de tipo general, dirigido a un grupo calificado de personas que tengan ingresos superiores a diez millones mensuales y no de tipo específico de los magistrados del Consejo de Estado. Adicionalmente, aceptar el impedimento es tanto como aceptar el apartamiento del ejercicio de la función judicial en todos aquellos casos en donde se discutan impuestos en los cuales sean sujetos pasivos los Magistrados del Consejo de Estado, lo cual no resulta admisible con el principio de permanencia previsto en el artículo 228 Constitucional. Lo anterior constituye una razón suficiente para declarar infundado el impedimento (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIONAL POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 130 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 141 NUMERAL 1 / DECRETO LEGISLATIVO 568
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia...
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