SENTENCIA nº 11001-03-26-000-2008-00063-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C) del 04-08-2021 - Jurisprudencia - VLEX 896193199

SENTENCIA nº 11001-03-26-000-2008-00063-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C) del 04-08-2021

Sentido del falloNIEGA
Fecha de la decisión04 Agosto 2021
Número de expediente11001-03-26-000-2008-00063-00
Tipo de documentoSentencia
EmisorSECCIÓN TERCERA

PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / BIEN BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / TÍTULO ORIGINARIO DEL ESTADO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La resolución de inicio del procedimiento administrativo de aclaración de la propiedad, como las Resoluciones 2444 de 1992, 64 de 1995 y 718 de 2002 y la que de forma cierta o presunta la confirmó, no son pues más que unos actos con los que se da el primer impulso a este trámite, disponiendo la vinculación de los interesados y del Ministerio Público, para ejercitar su derecho de defensa y pronunciarse en favor del interés público, respectivamente. Luego, conforme a las pruebas solicitadas, decretadas y debidamente practicadas, y lo argumentado en el proceso, la Administración decide sobre la existencia de un título originario del Estado, la propiedad privada o posesión de un inmueble, o la insuficiencia de los títulos presentados por particulares. La formación de la voluntad administrativa, que da lugar a su declaración unilateral vinculante, se produce así a través de un procedimiento de conocimiento, del que los actos demandados no son más que el punto de partida. Es pues el acto definitivo, para cuya revisión el legislador dispuso también una acción contencioso- administrativa específica, el que, en caso de que no sea demando o la demanda sea desestimada, declara, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas o derechos, no la resolución con lo que el trámite inicia en Colombia. La Resoluciones 2444 de 1992, 64 de 1995 y 718 de 2002 no son, en definitiva, actos con los que se reconozca un derecho, ni que creen, modifiquen o supriman una situación jurídica, con carácter ejecutorio. No se aplican, pues, a tales resoluciones, los requisitos de la revocación —invocados por los demandantes—para los actos que tienen efectos de cosa juzgada administrativa, por lo que la Administración estaba facultada para iniciar un nuevo trámite de aclaración, atendiendo a la orden general de ejercer su competencia de clarificación que esta Corporación impartió en la sentencia del 5 de julio de 2001, tras haberse verificado el incumplimiento generalizado del deber del INCORA de clarificar la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. Significa lo anterior, que la representación mental que tuvo el servidor público al proferir la Resolución 64 de 1995 sobre la claridad de los títulos no refleja nada distinto que la falta de motivo para iniciar en ese momento bajo el mismo punto de vista una actuación administrativa, pero en modo alguno cierra, con ello, la competencia del Estado que es permanente o indeclinable, en cuanto, claro está, concurran las circunstancias que dan lugar al proceso de clarificación de la propiedad de Estado que es inalienable, imprescriptible en inembargable, lo que más adelante será estudiado en esta providencia. Para la Sala es claro, en primer lugar, que la referencia a la Resolución 64 de 1995 y a los títulos que sobre la Isla de Palma existían desde 1615 fue omitida en la Resolución 718 de 2002. En la visita previa que —conforme al artículo 2.2 del Decreto 2663 de 1994 debía realizarse — la apoderada del señor A.D. solicitó que fueran tenidas en cuenta las pruebas aportadas en el trámite del recurso resuelto con la Resolución 64 de 1995, de las que —atendiendo a los dispuesto en el oficio del 12 de septiembre de 2001— aportó documentos que, en su entender, permitían establecer la propiedad privada sobre el predio Isla de la Palma. Al resolver, sin embargo, no tuvo en cuenta el INCORA el procedimiento adelantado previamente, ni documentación diferente al certificado de libertad y tradición del inmueble que diera cuenta de su propiedad desde 1615. Si bien, tal referencia fue omitida, no cabe afirmar que de haberse tomado en consideración, hubiera dado lugar a una decisión contraria —como lo aducen los accionantes— por no estar plenamente establecido el derecho de propiedad privada sobre el inmueble. […] En definitiva, en la documentación para la acreditación de la propiedad de la Isla de Palma que se tuvo en cuenta para dar inicio al trámite de adjudicación, por medio del acto demandado, se presentan múltiples circunstancias fácticas y jurídicas que impiden establecer plenamente la propiedad del bien, contrario a lo aducido por los demandantes. Por lo tanto, este cargo tampoco está llamado a prosperar. En conclusión, (i) el INCORA no agotó la competencia estatal de aclaración de la propiedad con las Resoluciones 2444 de 1992 y 64 de 1995, ni creó, modificó o suprimió en ellas una situación jurídica o la definió como cosa juzgada administrativa, que diera lugar a la nulidad absoluta o a la aplicación de los artículos 73 y 74 del CCA, para la expedición de la Resolución 718 de 2002; y (ii) pese a que las primeras dos resoluciones y la documentación presentada por quien se reputaba propietario de la Isla Palma fue pretermitida al ordenar el inicio del trámite de aclaración con la Resolución 718 de 2002, no se presentó una falsa motivación, porque los títulos esgrimidos no permitían establecer plenamente la propiedad del bien, a la luz de las normas vigentes al momento de su suscripción.

INCORA / COMPETENCIA DEL INCORA / PROCESO DE CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN / DERECHO A LA PROPIEDAD / TÍTULO DE PROPIEDAD / TITULARIDAD DEL DERECHO A LA PROPIEDAD

El procedimiento administrativo de clarificación inicia cuando, tras estudiar la documentación pertinente y practicar una visita al inmueble, no resulta plenamente establecido el derecho de propiedad, siendo así necesario adelantar el trámite de clarificación, lo que se determina en resolución motivada, que es inscrita, así como las actuaciones administrativas que se adelanten, para precaver a terceros frente a las resultas del proceso y extender a ellos sus efectos. De ello se notifica al ministerio público del ramo, al presunto propietario y a quienes tuvieran constituidos derechos reales sobre el inmueble, para que se presenten a ejercer su defensa o, ante su ausencia, se les designe curador ad litem. Ejecutoriada la resolución inicial, contra la cual cabe recurso de reposición, los interesados y el representante del Ministerio Público solicitan y aportan las pruebas conducentes para demostrar el derecho de dominio o propiedad sobre el inmueble objeto del procedimiento, conforme a las reglas señaladas en la ley, que son decretadas por la entidad. Los particulares interesados, a quienes corresponde la carga de la prueba, pueden pedir la inspección ocular con intervención de peritos, en la que se identifica la ubicación del predio, su topografía y orografía, la clase de explotaciones que se observen y la situación de tenencia, mientras que en la prueba pericial son revisados los documentos suministrados por el INCORA, los linderos, el relieve, las aguas, los suelos, la presencia de terceros, la explotación económica y los demás aspectos que puedan resultar necesarios para adoptar la decisión. Del dictamen, rendido conforme a unos lineamientos definidos, se corre traslado a los interesados y al procurador agrario, quienes pueden objetarlo por error grave, así como pedir su complementación y aclaración. Una vez en firme el dictamen, se definen los gastos ocasionados, y la entidad procede a decidir sobre la existencia de un título originario del Estado, la eficacia legal de títulos de adjudicación, la acreditación de la propiedad o la insuficiencia de títulos para ello, la adjudicabilidad de los terrenos y su extensión, y los derechos de poseedores. Por ser una decisión que pone fin al proceso, debe notificarse personalmente para cuya revisión se prevé acción contencioso-administrativa con carácter suspensivo, ante esta Corporación. Una vez inscrita la resolución definitiva en el registro de instrumentos públicos, sin que se haya formulado demanda de revisión y haya sido rechazada, constituye título suficiente de dominio y prueba de la propiedad de las adjudicaciones que contenga.

COMPETENCIA / CONCEPTO DE COMPETENCIA / POTESTAD DEL ESTADO

La competencia es la capacidad jurídica para proferir decisiones con carácter ejecutivo y ejecutorio que, en el derecho colombiano, es definida por la Constitución, la ley o el reglamento, en función de la materia, el territorio y el tiempo, que determinan las condiciones bajo las cuales se ejerce la potestad estatal que le corresponde a un órgano, en relación con los demás. En otras palabras, la competencia es una atribución de una potestad estatal a un órgano de la Administración o persona jurídica, a través de una norma que fija la medida su actividad, o la expresión de la posición fiduciaria y asimétrica que ocupa la administración pública. El ejercicio de la competencia es, además, irrenunciable e improrrogable.

REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /...

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