SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2011-00372-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 26-08-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 26 Agosto 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2011-00372-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
REGULACIÓN SANITARIA Y DE PRODUCTOS / CIRCULAR EXTERNA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – De orientaciones para la aplicación del régimen de importación del Departamento del Archipiélago de San Andrés y Providencia / INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – Funciones / COMPETENCIA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – Para realizar el control y vigilancia de la calidad y seguridad de los productos del artículo 245 de la Ley 100 de 1993 / COMPETENCIA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – Para proferir los actos administrativos de carácter general y abstracto que orienten la debida aplicación de las normas que puedan incidir en la seguridad sanitaria individual y colectiva
[S]e advierte que la autoridad administrativa que ejerza funciones de control y vigilancia puede adoptar las medidas que incidan directamente en los asuntos de su competencia con el objeto de prever que las mismas orienten el desarrollo adecuado de las actividades respecto de las cuales ejerce el seguimiento, vigilancia y control. Así las cosas, el INVIMA, al ser el órgano ejecutor de las políticas del Ministerio de Salud y Protección Social y el designado para realizar el control y vigilancia de la calidad y seguridad de los productos del artículo 245 de la Ley 100 de 1993, es entonces la entidad competente para proferir los actos administrativos de carácter general y abstracto que orienten la debida aplicación de las normas que puedan incidir en la seguridad sanitaria individual y colectiva en el territorio colombiano. Ahora bien, en el caso sub examine, el INVIMA profirió la circular externa DG 100-00158-06, con el fin de referirse a las hipótesis planteadas en el artículo 17 de la Ley 915 de 2004, en el que se hace referencia a la comercialización de productos alimenticios, medicamentos, productos de aseo, higiene y limpieza y los registros y/o certificados que se deberán acreditar cuando los mismos provienen de la importación que se efectúe en el departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En la circular en mención, el INVIMA está orientando a los comerciantes, importadores y productores interesados en comercializar dichos productos para que apliquen las disposiciones de la Ley 915 de 2004, específicamente en el sentido de indicar que únicamente los productos como alimentos o productos de aseo, higiene y limpieza podrán ser importados con el certificado de venta libre del país proveniente, a saber, Canadá, Estados Unidos y la Comunidad Europea pero que, en caso que el producto sea considerado en Colombia como medicamento, necesariamente deberá obtener el registro sanitario. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el INVIMA es la autoridad competente para proferir la circular acusada, ya que, a través de ésta, está ejerciendo sus funciones de control y vigilancia, asegurándose de que los productos en mención cumplan, en su criterio, con los requisitos exigidos en el territorio colombiano a efectos de proteger el impacto que estos tengan en la salud individual y colectiva en el territorio colombiano.
REGULACIÓN SANITARIA Y DE PRODUCTOS / CIRCULAR EXTERNA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – De orientaciones para la aplicación del régimen de importación del Departamento del Archipiélago de San Andrés y Providencia / POTESTAD REGLAMENTARIA – Dimensiones o niveles / POTESTAD REGLAMENTARIA DERIVADA O DE SEGUNDO GRADO / COMPETENCIA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – Para proferir los actos administrativos de carácter general y abstracto que orienten la debida aplicación de las normas que puedan incidir en la seguridad sanitaria individual y colectiva
[S]i bien la Constitución le otorgó la potestad reglamentaria al presidente, lo cierto es que, en general, en la rama ejecutiva y aun fuera de ella se puede ejercer lo que se denomina la potestad derivada o de segundo grado para expedir actos generales con criterio residual y subordinado. Así, la potestad reglamentaria podrá ejercerse por parte de algunas autoridades, como los Ministerios, sus entidades adscritas, las corporaciones autónomas regionales y otras, con el fin de proferir las reglas jurídicas de carácter general y abstracto que determinen la forma en la que se desarrollan las pautas y principios fijados en la ley y así establecer los parámetros u orientaciones para su debida aplicación. Ello, claro está, dentro de la órbita de las funciones que son propias de la entidad que expide la reglamentación, lo que tiene una doble connotación; por una parte, porque rige el principio de conformidad con el cual la competencia es reglada; y por otra, porque, a partir de tal principio, la llamada a orientar de la mejor manera la aplicación del ordenamiento jurídico es precisamente la entidad especializada en la materia, ya que cuenta con los elementos adecuados para ello. Es decir que son estos entes administrativos las autoridades idóneas y capacitadas para establecer las instrucciones y herramientas prácticas que se consideren necesarias para la debida aplicación de las leyes, a través de actos administrativos de carácter general y abstracto. Ahora bien, en el caso sub examine, al INVIMA, como autoridad administrativa encargada de la vigilancia y control de los productos de su competencia, le corresponde impartir las orientaciones que considere necesarias para la debida aplicación de la ley por parte de los importadores, comercializadores, exportadores y productores de dichos productos. Así las cosas, considera la Sala que el INVIMA profirió el acto administrativo acusado con el fin de orientar a todos sus usuarios en la aplicación del artículo 17 de la Ley 915 de 2004 con el objetivo de asegurar su entendimiento y debida aplicación, para que los productos que son considerados en Colombia como medicamentos obtengan el registro sanitario correspondiente y que los otros productos importados, a saber, los alimentos y productos de aseo, higiene y limpieza puedan ser comercializados únicamente con la acreditación del certificado de venta libre del país de origen. Para la Sala, el INVIMA no extralimitó la órbita de sus facultades, sino que, por el contrario, actuó en el marco de sus competencias, profiriendo un acto administrativo general y abstracto dirigido en su criterio a proteger el interés general y en especial controlar cualquier producto que pueda tener impacto en la salud individual o colectiva. De acuerdo con lo anterior, para la Sala, el reproche formulado por la parte actora no está llamado a prosperar, pues el INVIMA es la autoridad competente para proferir actos administrativos dirigidos a orientar la debida aplicación de la ley que regule la producción, importación, exportación y comercialización de los productos que son objeto de su inspección, vigilancia y control. En síntesis, y por las razones expuestas, no está llamado a prosperar el cargo formulado por la parte actora respecto a la falta de competencia y potestad reglamentaria.
CAUSAL DE NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR INFRACCIÓN DE NORMA SUPERIOR – Cargas para su demostración
La parte actora solicitó la anulación de la circular externa pues consideró que el INVIMA desconoció las normas en las que debía fundarse, específicamente la Constitución Política. La causal de nulidad de vulneración de las normas en que debe fundarse un acto administrativo se estableció en el inciso 2° del artículo 84 del C.C.A. Ahora bien, para que el juez contencioso administrativo declare la nulidad con fundamento en dicha causal, se deben identificar plenamente las disposiciones que se consideran desconocidas por la autoridad administrativa al momento de proferir el acto administrativo. Sin embargo, no basta con que se enuncien, sino que se deberán argumentar las razones jurídicas por las cuales se consideran vulneradas dichas normas. […] Para alegar la causal de nulidad consistente en haberse proferido acto administrativo con desconocimiento de las normas en las que debía fundarse, la parte actora deberá demostrar la forma en la que se trasgredió la norma ya sea por falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de la norma. Si la parte actora se limita únicamente a identificar la norma, pero no argumenta si se dio cumplimiento al menos a alguno de los supuestos mencionados, así sea someramente, se entenderá que el cargo no cumple con los requisitos que se exigen para tener por sustentado el concepto de la violación.
CONTROL JUDICIAL DE CIRCULARES – Procede solo respecto de aquellas que tengan la capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes / JUEZ - Deber de verificar en cada caso si la circular demandada es un acto administrativo o no / CIRCULAR EXTERNA DEL INSTITUTO DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS INVIMA – Es susceptible de control judicial porque orienta sobre la debida aplicación de una ley
En el caso concreto el acto es susceptible de control judicial porque, en primer lugar, no es una circular interna sino externa y, en segundo lugar, exige la certificación del INVIMA a productos que, no obstante ser considerados alimenticios en el país de origen, esta entidad los...
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