SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2014-00103-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A) del 30-09-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 30 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2014-00103-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS - Competencia
[E]l legislador y el ejecutivo concurren en la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. El primero ejerce dicha facultad mediante una ley marco, que fija normas, objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el segundo para concretar dicho régimen. A su vez, el ejecutivo tiene un mayor margen de acción para desplegar la referida competencia, pues en la medida en que las normas superiores no regulan la materia de forma detallada se genera una amplitud que está llamada a ocupar el Gobierno. (…) Así las cosas, existe un referente de orden constitucional y legal vinculante para el Gobierno nacional en aras de respetar las condiciones de justicia, equidad y dignidad en que debe desenvolverse el derecho al trabajo, pero de ninguna manera ello conduce a sostener que el ejecutivo carece de facultad para determinar que un emolumento creado por este no tenga incidencia en la liquidación de otras prestaciones, pues sería una conclusión que no es consecuente ni necesaria frente al diseño normativo antes estudiado. NOTA DE RELATORIA: Referente a la figura de las leyes marco o cuadro, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-312 DE 1997.
FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERAL E
PRIMAS – Concepto / FACTORES QUE NO CONSTITUYEN INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES / NO VULNERACIÓN DEL DERECHO AL TRABAJO
[E]n lo que atañe a las primas, el Consejo de Estado ha explicado que estas son reconocimientos económicos adicionales para el empleado, es decir, que constituyen un «agregado en su ingreso laboral en ocasiones de naturaleza prestacional y en otras de carácter salarial, o como simple bonificación, pero en todo caso con la constante de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral». En este orden de ideas, no resulta acertado sostener que todo aquello que constituye salario debe tomarse inexorablemente como base para liquidar las prestaciones sociales; por el contrario, aunque un concepto laboral no tenga tal incidencia, ello no es razón suficiente para afirmar que se desconoció el derecho al trabajo, pues esa inferencia solo puede hacerse luego de analizar con detalle la manera como está configurado el régimen salarial para el sector destinatario del emolumento, entre otros elementos que permitan determinar si dicha exclusión afecta el núcleo esencial del derecho en comento. NOTA DE RELATORIA: En relación a que no todo lo que tenga naturaleza salarial debe incluirse para liquidar las prestaciones sociales, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996.Frente al mismo tema, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2013. Sobre las primas como reconocimientos económicos adicionales al empleado, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, R.. 11001-03-25-000-2007-00098- 00 (1831-07). Frente a la posibilidad de que un factor salarial no haga parte del ingreso base de liquidación de prestaciones sociales como las pensiones, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 28 de agosto de 2018, R.. 52001-23-33-000-2012-00143-01(4403-2013.).
NO ES FACTOR SALARIAL LA PRIMA DE RIESGO DE LOS SERVIDORES DEL INPEC / COMPETENCIA COMPARTIDA DEL LEGISLADOR Y EL GOBIERNO PARA DETERMINAR EL CARÁCTER SALARIAL DE UN EMOLUMENTO – Límites / TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL / PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD
En relación con la competencia que tiene el legislador para indicar que un factor salarial no se tomará como base para liquidar prestaciones sociales se aplica también al ejecutivo, pues este es quien por regla general crea las primas, bonificaciones y especifica el contenido del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, con respeto de los derroteros establecidos en la ley marco. Al respecto, se observa que las primas creadas por los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, fueron uno de los pocos asuntos que el legislador reguló con mayor detalle en esa ley marco, pues tales emolumentos se inspiraron en la necesidad de nivelar salarialmente a los funcionarios allí enunciados. En cuanto a esta regulación más específica, la Corte Constitucional ha sostenido que «el Congreso, aún al expedir las leyes marco puede regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión»; pero con la aclaración de que el legislador siempre debe dejar un margen disponible para el ejecutivo «que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco». Bajo este hilo argumentativo, como al Gobierno nacional le compete crear las demás dotaciones y emolumentos de los empleados públicos del sector central y que no fueron anunciados ni regulados en dicha ley marco, se concluye que el ejecutivo goza de un amplio margen para definir sus destinatarios, condiciones de acceso, contenido, monto, determinar si tendrán incidencia en la liquidación de otras prestaciones, entre otros aspectos, pues ello hace parte del ejercicio de su potestad reglamentaria. (…) Así las cosas, el esquema de competencias determinado por el constituyente para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos conduce a concluir que el Gobierno tiene la facultad para determinar la incidencia prestacional de un emolumento creado por este. Cosa distinta es que se advierta que dadas las condiciones no era posible restar el carácter salarial de algún factor porque ello condujo a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y respetuosa del principio «a trabajo igual salario igual» o que se hubieren desconocido los derechos adquiridos de los servidores o quebrantado el principio de progresividad o vulnerado la proporcionalidad requerida frente a la naturaleza, categoría y nivel del cargo, sus funciones, responsabilidades y requisitos exigidos para su desempeño, entre otros indicadores que se han establecido como integradores del núcleo esencial del derecho al trabajo. Por lo anterior, se desestima el cargo del actor consistente en afirmar la falta de competencia del Gobierno nacional para restar el carácter salarial a la prima de riesgo creada para algunos servidores del inpec. NOTA DE RELATORIA: En relación a la facultad que tiene el Congreso, aún al expedir las leyes marco, de regular en tanto detalle como desee los temas sometidos a su decisión, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-279 de 1996.
NORMA DEMANDADA: DECRETO 446 DE 1994 - ARTÍCULO 11 (No nulo)
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 / ACTO LEGISLATIVO 1 DE 1968 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 / CONVENIO 95 DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO / LEY 54 DE 1962 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 154
FACULTAD DEL GOBIERNO NACIONAL DE DEROGAR DISPOSICIONES PRECONSTITUCIONALES EN ARAS DE DESARROLLAR LEYES MARCO – Procedencia / FACULTAD DEL EJECUTIVO PARA REGULAR LOS COMPONENTES SALARIALES ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 42 DEL DECRETO LEY 1042 DE 1978 PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS - Procedencia
[L]a citada norma [Ley 1042 de 1978 - artículo 42] no reguló la prima de riesgo de los empleados del inpec, por lo cual no es posible afirmar que la norma enjuiciada desarrolló un aspecto ya definido en tal disposición. El artículo en comento indicó que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Además, que son factores de salario los siguientes: a) incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de ese decreto; b) gastos de representación; c) prima técnica; d) auxilio de transporte; e) auxilio de alimentación; f) prima de servicio; g) bonificación por servicios prestados; y h) viáticos percibidos por los funcionarios en comisión. (…) [N]o todo aquello que constituye salario debe tomarse inexorablemente como base para liquidar las prestaciones sociales e indemnizaciones, es decir, que nada impide que se excluyan determinados factores para esos efectos no obstante su naturaleza salarial y sin que por ello pierdan tal naturaleza. A su turno, el núcleo esencial del derecho al trabajo es el parámetro verdaderamente relevante para analizar si el legislador o el...
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