Sentencia Nº 15001 2333 000 2021 00500 00 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 10-03-2022
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de expediente | 15001 2333 000 2021 00500 00 |
| Fecha | 10 Marzo 2022 |
| Número de registro | 81607156 |
| Normativa aplicada | 1. Numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política; artículos 118 y 119 del Decreto 1333 de 1986; artículo 74 de la Ley 11 de 1986. 2. Numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política. 3. Artículo 209 de la Constitución Política; Artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998. 4. Artículos 2.2.12.2 y 2.2.12.3. del Decreto 1083 de 2015. 5. Artículo 99 del Decreto 1333 de 1986. 6. Artículo 50 de la Ley 489 de 1998. 7. Artículo 5 del Decreto 1678 de 1958. |
| Materia | ACCIÓN DE INVALIDEZ DE ACUERDOS MUNICIPALES - Presupuestos / TESIS: La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. (…) En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que «el Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso». DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES - Función de Asambleas departamentales y Concejos municipales. / TESIS: A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde —según el caso—. El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos «determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta». CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES - Requisitos legales. / TESIS: Tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicos, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO 49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales. Las empresas industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma. Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal. PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal. ARTICULO 50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIÓN. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: 1. La denominación. 2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico. 3. La sede. 4. La integración de su patrimonio. 5. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y 6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. PARÁGRAFO. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación». (…) Por su parte, en el artículo 69 ibidem, se estableció que las entidades descentralizadas, «en el orden departamental, distrital y municipal», debían ser creadas «por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley». Además, se prescribió que «[e]l proyecto respectivo deber[ía] acompañarse del estudio demostrativo que justifi[cara] la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política». (…) Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica ?relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico?, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad ?aspectos que resultan sustanciales y necesarios?. MODIFICACIÓN A LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Competencia del Alcalde en el nivel municipal. / TESIS: La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto. Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones «a las plantas de empleos de (…) los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional». No obstante, sí resulta imperativo que los entes territoriales se funden en las necesidades del servicio y se basen «en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren», los cuales deberán cumplir con los parámetros expuestos en acápites anteriores. CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL - Prohibición de denominarlas con nombres de personas vivas salvo excepciones legales. / TESIS: La normativa vigente prevé que está prohibido designar, con el nombre de personas vivas, cualquiera de las divisiones generales del territorio nacional, así como los bienes de uso público y los sitios u obras que pertenezcan a cualquiera entidad Estatal. La única excepción a dicha interdicción se configura cuando reúnan, de manera concurrente, los siguientes dos requisitos: (i) que exista una «petición de la comunidad» y (ii) que la persona que será exaltada «haya prestado servicios a la Nación que ameriten tal designación». En concordancia con lo anterior, el artículo 99 del Decreto 1333 de 1986 previó que a los concejos municipales les estaba prohibido «decretar honores y ordenar la erección de estatuas, bustos u otros monumentos conmemorativos, a costa de los fondos públicos, salvo casos excepcionales». CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL - Cumplimiento de los requisitos legales / TESIS: La Sala encuentra que, si bien el Concejo del municipio de Ciénega ostentaba la atribución de determinar la estructura de la administración municipal y, en consecuencia, estaba habilitado jurídicamente para crear un nuevo ente público ?en los términos del numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política?, lo cierto es que al momento de expedirse el acto administrativo objeto de control judicial, la corporación edilicia no tuvo en cuenta los parámetros normados por el legislador en la Ley 489 de 1998. Es preciso recordar que el artículo 50 de la citada Ley 489 de 1998 previó que el acto de creación de un nuevo ente público debía determinar sus objetivos y su estructura orgánica. Además, según la norma en cita, también resulta imperativo que se establezca cuál será su «soporte presupuestal»; y que se indique su denominación, su sede, qué recursos integrarán su patrimonio, cuáles serán ser sus órganos de dirección y administración ?además de la forma de integración y designación de sus titulares? y, en particular, que se señale su «naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico». Aunado a lo anterior, sea que se vaya a constituir una entidad descentralizada o un nuevo establecimiento público, es preciso contar con un estudio que justifique dicha iniciativa ?la cual estuvo en cabeza del alcalde y algunos concejales?, ya que el artículo 209 de la Constitución Política estableció que la función administrativa está «al servicio de los intereses generales» y, en consecuencia, debe desarrollarse «con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad»; elementos que debían consignarse de forma plausible en el acto demandado, en la medida que la nueva entidad no podría desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los previstos en su acto de creación ?estándole vedado, además, «destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos»?. 1. Sin perjuicio de lo anterior, al revisar el Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, es patente para este Tribunal que el Concejo del municipio de Ciénega omitió desarrollar en detalle todo lo anterior ?resaltándose que tal aspecto, de hecho, fue advertido por algunos concejales de dicho ente territorial, en el segundo debate del acuerdo que se llevó a cabo el 15 de mayo de 2021?. (…) 1. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que, sin perjuicio de que era indispensable que el Concejo del municipio de Ciénega determinara en forma expresa y clara la naturaleza jurídica de la nueva Escuela de Ciclismo ?determinando, entre otros asuntos, su régimen jurídico y las normas que guiarían el desarrollo de su objeto (lo que constituiría el marco normativo al que se encontraría sometida la nueva entidad)?, lo cierto es que dicho cuerpo colegiado prescindió de lo anterior, razón por la cual debe declararse la ilegalidad de los artículos 1 y 2 del Acuerdo No. 008 de 21 de mayo de 2021, en la medida que no previeron todos los requisitos establecidos por el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los cuales ?se reitera? son indispensables en el acto que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa. CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL - Prohibición de denominarlas con nombres de personas vivas salvo excepciones legales / TESIS: Así las cosas, es claro que no se cumplió el primero de los requisitos exigidos por el artículo 5 del Decreto 1678 de 1958, razón por la cual resulta inane continuar con el análisis del segundo requisito, en la medida que ?se reitera? dicho cuerpo normativo exigía el cumplimiento simultáneo de las dos condiciones para que pudiera aplicarse la excepción prevista en el parágrafo del citado artículo. |
ACCIÓN DE INVALIDEZ DE ACUERDOS MUNICIPALES / Presupuestos / Regulación normativa.
La acción de revisión de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, al señalar las funciones de los gobernadores. Dicha facultad es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial seccional. (…) En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encuentra que el acuerdo municipal sometido a su estudio es contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986. Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 1986, el cual señala que «el Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso».
DETERMINACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES / Función de Asambleas departamentales y Concejos municipales.
A las asambleas departamentales y a los concejos municipales les compete determinar la estructura de la respectiva administración territorial, crear los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de las sociedades de economía mixta, los cuales requieren de la iniciativa del gobierno nacional, del gobernador o del alcalde —según el caso—. El numeral 6° del artículo 313 de la Constitución Política prescribió que corresponde a los concejos «determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; [y] crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta».
CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES DE LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES / Requisitos legales.
Tratándose de la creación, fusión, supresión y reestructuración de organismos y entidades públicos, los artículos 49 y 50 de la Ley 489 de 1998 dispusieron lo siguiente: «ARTICULO 49. CREACIÓN DE ORGANISMOS Y ENTIDADES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la ley, por iniciativa del Gobierno, la creación de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y los demás organismos y entidades administrativas nacionales. Las empresas industriales y comerciales del Estado podrán ser creadas por ley o con autorización de la misma. Las sociedades de economía mixta serán constituidas en virtud de autorización legal. PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal. ARTICULO 50. CONTENIDO DE LOS ACTOS DE CREACIÓN. La ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica, así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa comprende la determinación de los siguientes aspectos: 1. La denominación. 2. La naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico. 3. La sede. 4. La integración de su patrimonio. 5. El señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y 6. El Ministerio o el Departamento Administrativo al cual estarán adscritos o vinculados. PARÁGRAFO. Las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales estarán adscritos a los ministerios o departamentos administrativos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta estarán vinculadas a aquellos; los demás organismos y entidades estarán adscritos o vinculados, según lo determine su acto de creación». (…) Por su parte, en el artículo 69 ibidem, se estableció que las entidades descentralizadas, «en el orden departamental, distrital y municipal», debían ser creadas «por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente ley». Además, se prescribió que «[e]l proyecto respectivo deber[ía] acompañarse del estudio demostrativo que justifi[cara] la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política». (…) Finalmente, con respecto a la importancia de definir la naturaleza jurídica de las entidades públicas que se creen a nivel territorial, este Tribunal ha dicho que es indispensable determinar, en forma expresa y clara, su naturaleza jurídica ―relacionada con el origen y órgano de creación y su régimen jurídico―, ya que estas normas son las que guiarán el desarrollo de su actividad y, además, constituirán el marco normativo al que se encontrará sometida la nueva entidad ―aspectos que resultan sustanciales y necesarios―.
MODIFICACIÓN A LAS PLANTAS DE PERSONAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / Competencia del Alcalde en el nivel municipal.
La autoridad competente para adelantar un proceso de modificación de la planta de personal de la administración central municipal, es el alcalde. Para llevar a cabo dicho proceso de modificación es necesario que exista la debida justificación técnica, motivada en una o varias de las causales contempladas en el artículo 2.2.12.2 del Decreto 1083 de 2015, y seguir el procedimiento establecido en el artículo 2.2.12.3 del mismo Decreto. Asimismo, a nivel territorial, el estudio técnico y los actos administrativos que de él se deriven, no requieren de aprobación por parte del Departamento Administrativo de la Función Pública, debido a que autorización solo es necesaria para las modificaciones «a las plantas de empleos de (…) los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional». No obstante, sí resulta imperativo que los entes territoriales se funden en las necesidades del servicio y se basen «en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren», los cuales deberán cumplir con los parámetros expuestos en acápites anteriores.
CREACIÓN DE ENTIDADES DEL ORDEN TERRITORIAL / Prohibición de denominarlas con nombres de personas vivas salvo excepciones legales.
La normativa vigente prevé que está prohibido designar, con el nombre de personas vivas, cualquiera de las divisiones generales del territorio nacional, así como los bienes de uso público y los sitios u obras que pertenezcan a cualquiera entidad Estatal. ...
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