Sentencia Nº 15001-33-33-005-2018-00237-01 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 22-02-2022
| Sentido del fallo | CONFIRMA PARCIALMENTE |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81594056 |
| Fecha | 22 Febrero 2022 |
| Número de expediente | 15001-33-33-005-2018-00237-01 |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 82 Constitucional 2. Artículos 2.2.6.1.4.6 y 2.2.6.1.4.7 del Decreto Nacional 1077 de 2015 |
| Materia | BIENES DE USO PÚBLICO - Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / TESIS: Esta figura jurídica encuentra soporte en el artículo 82 Constitucional, según el cual el Estado tiene el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, que debe prevalecer sobre el interés particular. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado: “Las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Están destinadas a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución”. (Destacado de la Sala) Es decir, que dichas cesiones tienen lugar en aquellos eventos en los que se solicitan permisos para urbanizar o edificar a fin de procurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes; ello en virtud de los artículos 58, 82 y 334 constitucionales, en relación con los presupuestos de uso del suelo en beneficio del interés común (…) En síntesis, la figura de las cesiones gratuitas debe comprenderse desde el punto de vista del beneficio a la comunidad en general, en razón a que i). corresponde a aquellas áreas o porciones de terreno que los urbanizadores o propietarios de inmuebles deberán destinar a la entidad territorial donde se encuentran ubicados para el disfrute colectivo, siempre que se efectúen solicitudes para adelantar actuaciones de índole urbanístico sobre dichos inmuebles, es decir, adquieren naturaleza de bien de uso público al ser parte integrante del espacio público, ii). se caracteriza por su gratuidad en favor de la entidad territorial, por lo cual no procede el reconocimiento de alguna contraprestación económica con ocasión al traslado de la propiedad, iii). el urbanizador del predio o su propietario adquieren una contraprestación no pecuniaria atinente al desarrollo y urbanización del bien, así el otorgamiento de beneficios para la comunidad. BIENES DE USO PÚBLICO - Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / TESIS: (…) vale la pena mencionar que los municipios tienen la obligación de determinar el procedimiento a seguir en materia de cesión de espacios públicos tanto de parte de propietarios de inmuebles, como de las personas naturales o jurídicas en calidad de urbanizadores. Sobre este punto, los artículos 2.2.6.1.4.6 y 2.2.6.1.4.7 del Decreto Nacional 1077 de 20158 establecen que los municipios y los distritos tienen a su cargo la función de “determinar las demás condiciones y procedimientos para garantizar la incorporación de las áreas públicas al inventario inmobiliario municipal o distrital y establecer los mecanismos y procedimientos para asegurar el cumplimiento de las obras y dotaciones a cargo del urbanizador”. Además, en el artículo 2.2.3.1.1 del citado decreto agregó que es “… deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. BIENES DE USO PÚBLICO - Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / TESIS: Con respecto a la persona responsable de la cesión y la identificación de las áreas, la referida disposición legal establece: “Parágrafo 1. Toda persona natural o jurídica que realice obras de urbanización o construcción deberá ceder a favor del Municipio a título gratuito las áreas requeridas para vías públicas tanto peatonales como vehiculares, incluyendo andenes, separadores de vías y bahías de acceso a parqueaderos públicos. Parágrafo 2. Así mismo, se cederán al Municipio, las zonas verdes y recreativas, tanto como las destinadas para servicios colectivos que han de ser de uso público, junto con los equipamientos que se construyan sobre estas de conformidad con las normas establecidas por el presente acuerdo, salvo en los casos expresos en que por disposición de este mismo no se exija su cesión” (…) De ahí que es necesario subrayar que la obligación de ceder áreas destinadas al espacio público se deriva, como bien lo expresó el a quo, de quienes soliciten el permiso correspondiente para urbanizar o edificar en atención a la función social urbanística de la propiedad, la potestad de intervención del Estado en el uso del suelo y en razón a los beneficios que por dichas cesiones obtienen los habitantes, según lo consagrado en los artículos 58, 82 y 334 de la Constitución Política (…) En tal sentido, para que se declare el cumplimiento total de dicha obligación legal se requiere de la existencia de escritura pública, inscrita en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, de conformidad con lo cual se evidencie que dichas áreas pasan a ser propiedad del Municipio (…). BIENES DE USO PÚBLICO - Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / TESIS: (…) no resulta procedente condicionar el cumplimiento de una obligación de rango legal como es el caso de la cesión obligatoria de las áreas de uso público en el marco de un proceso de urbanización, pues, para la Sala, es claro que los impuestos derivan de hechos generadores con fuente legal, es decir, regulados por esta y, asimismo, de conformidad con el principio de legalidad que rige en materia tributaria, a efectos de limitar cualquier tipo de actuación arbitraria por parte del Estado, no es viable conceder la condonación del pago de impuestos para que la entidad proceda a ceder tales áreas pues ello iría en contravía de la normatividad legal. (…) Adicionalmente, es necesario tener en cuenta el carácter gratuito de las cesiones obligatorias, que implica que el ente territorial no está obligado a dar un pago, es decir, no procede el reconocimiento de alguna contraprestación económica con ocasión al traslado de la propiedad, pues deviene la obligación del constructor o propietario de los bienes inmuebles de entregar de manera definitiva una porción del terreno sobre el cual ejerce la actividad urbanística, correspondiente a zonas para el uso y disfrute de la comunidad, pues como fue señalado previamente, “las cesiones obligatorias gratuitas son una contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar o edificar”, cuyo objeto radica en obtener el “mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (art. 334 C.P.) (…)A partir de lo expuesto, conviene precisar que la OPV Monseñor Baracaldo, como urbanizador propietario del proyecto de urbanización, incumplió de manera injustificada con la obligación de realizar los trámites para la cesión a título gratuito al Municipio de Tunja de las áreas destinadas como zonas viales, tanto peatonales como vehiculares, incluyendo andenes, separadores de vías y bahías de acceso a parqueaderos públicos y parques, ya que no es procedente condicionarla a la condonación de la deuda por concepto de IPU al tratarse de aspectos que no guardan relación directa entre uno u otro (…) Por tanto, para la Sala resulta evidente que el incumplimiento de la obligación legal asignada a la OPV Monseñor Baracaldo ha generado afectaciones a los habitantes de la urbanización y ha dificultado en parte la ejecución de funciones del municipio de Tunja ya que el primer paso corresponde a la transferencia del dominio de manera gratuita por parte de la OPV. BIENES DE USO PÚBLICO - Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / TESIS: (…) Dicho lo anterior, para esta Corporación Judicial, si bien la OPV Monseñor Baracaldo mantuvo una conducta omisiva respecto de sus obligaciones legales, ello no implica que el municipio de Tunja no tenga incidencia en la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de la urbanización, pues no llevó a cabo actuaciones determinantes, ni suficientes para instar u obligar a la OPV a la cesión de las áreas obligatorias, hecho este que ha generado que la afectación de derechos se prolongue con el paso del tiempo. |
BIENES DE USO PÚBLICO / Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / Marco normativo y jurisprudencial.
Esta figura jurídica encuentra soporte en el artículo 82 Constitucional, según el cual el Estado tiene el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, que debe prevalecer sobre el interés particular. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado: “Las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público. Están destinadas a regular, con fundamento en el art. 82 de la Constitución, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común. Por lo demás, dichas cesiones gratuitas, con ocasión de la actividad urbanística, comportan una carga a los propietarios que se enmarca dentro de la función social de la propiedad y su inherente función ecológica, que requiere regulación legal en los términos del art. 58 de la Constitución”. (Destacado de la Sala) Es decir, que dichas cesiones tienen lugar en aquellos eventos en los que se solicitan permisos para urbanizar o edificar a fin de procurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes; ello en virtud de los artículos 58, 82 y 334 constitucionales, en relación con los presupuestos de uso del suelo en beneficio del interés común (…) En síntesis, la figura de las cesiones gratuitas debe comprenderse desde el punto de vista del beneficio a la comunidad en general, en razón a que i). corresponde a aquellas áreas o porciones de terreno que los urbanizadores o propietarios de inmuebles deberán destinar a la entidad territorial donde se encuentran ubicados para el disfrute colectivo, siempre que se efectúen solicitudes para adelantar actuaciones de índole urbanístico sobre dichos inmuebles, es decir, adquieren naturaleza de bien de uso público al ser parte integrante del espacio público, ii). se caracteriza por su gratuidad en favor de la entidad territorial, por lo cual no procede el reconocimiento de alguna contraprestación económica con ocasión al traslado de la propiedad, iii). el urbanizador del predio o su propietario adquieren una contraprestación no pecuniaria atinente al desarrollo y urbanización del bien, así el otorgamiento de beneficios para la comunidad.
BIENES DE USO PÚBLICO / Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / Obligación del municipio de establecer los procedimientos para la cesión.
(…) vale la pena mencionar que los municipios tienen la obligación de determinar el procedimiento a seguir en materia de cesión de espacios públicos tanto de parte de propietarios de inmuebles, como de las personas naturales o jurídicas en calidad de urbanizadores. Sobre este punto, los artículos 2.2.6.1.4.6 y 2.2.6.1.4.7 del Decreto Nacional 1077 de 20158 establecen que los municipios y los distritos tienen a su cargo la función de “determinar las demás condiciones y procedimientos para garantizar la incorporación de las áreas públicas al inventario inmobiliario municipal o distrital y establecer los mecanismos y procedimientos para asegurar el cumplimiento de las obras y dotaciones a cargo del urbanizador”. Además, en el artículo 2.2.3.1.1 del citado decreto agregó que es “… deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”.
BIENES DE USO PÚBLICO / Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / La responsabilidad de ceder recae en quien quiere urbanizar.
Con respecto a la persona responsable de la cesión y la identificación de las áreas, la referida disposición legal establece: “Parágrafo 1. Toda persona natural o jurídica que realice obras de urbanización o construcción deberá ceder a favor del Municipio a título gratuito las áreas requeridas para vías públicas tanto peatonales como vehiculares, incluyendo andenes, separadores de vías y bahías de acceso a parqueaderos públicos. Parágrafo 2. Así mismo, se cederán al Municipio, las zonas verdes y recreativas, tanto como las destinadas para servicios colectivos que han de ser de uso público, junto con los equipamientos que se construyan sobre estas de conformidad con las normas establecidas por el presente acuerdo, salvo en los casos expresos en que por disposición de este mismo no se exija su cesión” (…) De ahí que es necesario subrayar que la obligación de ceder áreas destinadas al espacio público se deriva, como bien lo expresó el a quo, de quienes soliciten el permiso correspondiente para urbanizar o edificar en atención a la función social urbanística de la propiedad, la potestad de intervención del Estado en el uso del suelo y en razón a los beneficios que por dichas cesiones obtienen los habitantes, según lo consagrado en los artículos 58, 82 y 334 de la Constitución Política (…) En tal sentido, para que se declare el cumplimiento total de dicha obligación legal se requiere de la existencia de escritura pública, inscrita en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos, de conformidad con lo cual se evidencie que dichas áreas pasan a ser propiedad del Municipio (…).
BIENES DE USO PÚBLICO / Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / No es posible exigir contraprestación para llevarla a cabo / Vulneración de derechos e intereses colectivos.
(…) no resulta procedente condicionar el cumplimiento de una obligación de rango legal como es el caso de la cesión obligatoria de las áreas de uso público en el marco de un proceso de urbanización, pues, para la Sala, es claro que los impuestos derivan de hechos generadores con fuente legal, es decir, regulados por esta y, asimismo, de conformidad con el principio de legalidad que rige en materia tributaria, a efectos de limitar cualquier tipo de actuación arbitraria por parte del Estado, no es viable conceder la condonación del pago de impuestos para que la entidad proceda a ceder tales áreas pues ello iría en contravía de la normatividad legal. (…) Adicionalmente, es necesario tener en cuenta el carácter gratuito de las cesiones obligatorias, que implica que el ente territorial no está obligado a dar un pago, es decir, no procede el reconocimiento de alguna contraprestación económica con ocasión al traslado de la propiedad, pues deviene la obligación del constructor o propietario de los bienes inmuebles de entregar de manera definitiva una porción del terreno sobre el cual ejerce la actividad urbanística, correspondiente a zonas para el uso y disfrute de la comunidad, pues como fue señalado previamente, “las cesiones obligatorias gratuitas son una contraprestación a la que se obligan los propietarios de terrenos al solicitar el correspondiente permiso para urbanizar o edificar”, cuyo objeto radica en obtener el “mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (art. 334 C.P.) (…)A partir de lo expuesto, conviene precisar que la OPV Monseñor Baracaldo, como urbanizador propietario del proyecto de urbanización, incumplió de manera injustificada con la obligación de realizar los trámites para la cesión a título gratuito al Municipio de Tunja de las áreas destinadas como zonas viales, tanto peatonales como vehiculares, incluyendo andenes, separadores de vías y bahías de acceso a parqueaderos públicos y parques, ya que no es procedente condicionarla a la condonación de la deuda por concepto de IPU al tratarse de aspectos que no guardan relación directa entre uno u otro (…) Por tanto, para la Sala resulta evidente que el incumplimiento de la obligación legal asignada a la OPV Monseñor Baracaldo ha generado afectaciones a los habitantes de la urbanización y ha dificultado en parte la ejecución de funciones del municipio de Tunja ya que el primer paso corresponde a la transferencia del dominio de manera gratuita por parte de la OPV.
BIENES DE USO PÚBLICO / Cesión obligatoria a título gratuito a la administración / Obligación de la administración de exigir su cumplimiento / Vulneración de derechos e intereses colectivos.
(…) Dicho lo anterior, para esta Corporación Judicial, si bien la OPV Monseñor Baracaldo mantuvo una conducta omisiva respecto de sus obligaciones legales, ello no implica que el municipio de Tunja no tenga incidencia en la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de la urbanización, pues no llevó a cabo actuaciones determinantes, ni suficientes para instar u obligar a la OPV a la cesión de las áreas obligatorias, hecho este que ha generado que la afectación de derechos se prolongue con el paso del tiempo.
NOTA DE RELATORÍA: El documento que se presenta al público ha sido modificado para incluir los anteriores descriptores de la providencia, más no para modificar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la providencia original. Para validar la integridad del documento los interesados pueden consultarlo a través de la plataforma SAMAI.
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