SENTENCIA nº 25000-23-27-000-2011-00018-02 de Consejo de Estado del 12-02-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2011-00018-02 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 INCISO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 / LEY 152 DE 1994 - ARTÍCULO 41 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 2 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 36 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 75 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 79 PARÁGRAFO 2 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 80 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 81 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 87 / DECRETO 1788 DE 2004 - ARTÍCULO 5 / ACUERDO 01 DE 2007 MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ - ARTÍCULO 295 / DECRETO 022 DE 2009 PARÁGRAFO 2 / DECRETO 049 DE 17 DE AGOSTO DE 2010 MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ / DECRETO 3496 DE 1983 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 3496 DE 1983 - ARTÍCULO 4 / DECRETO 3496 DE 1983 - ARTÍCULO 5 / DECRETO 3496 DE 1983 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 3496 DE 1983 - ARTÍCULO 7 / LEY 80 DE 1993 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 34 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 75 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 76 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 77 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 80 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 81 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / DECRETO 1420 DE 1998 - ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - ARTÍCULO 10 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - ARTÍCULO 13 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - ARTÍCULO 14 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - ARTÍCULO 16 / RESOLUCIÓN 620 DE 2008 INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC - ARTÍCULO 25 |
| Fecha | 12 Febrero 2020 |
Radicado: 25000-23-27-000-2011-00018-02 (21682)
Demandante: PROTISA COLOMBIA S.A.
CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA EL EFECTO PLUSVALÍA - Legitimación en la causa por activa de propietario del predio / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE SOCIEDAD PARA DEMANDAR ACTO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA EL EFECTO PLUSVALÍA RESPECTO DE PREDIOS DE SU PROPIEDAD - No prosperidad. El acto administrativo liquidatorio de la plusvalía creó una situación jurídica particular y concreta que legitimaba a la propietaria de los predios para demandarlo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda no está llamada a prosperar
El Decreto 049 de 2010 determinó el efecto plusvalía para el área de actividad industrial de las UPS Occidental y Oriental del municipio de G., entre otros, sobre los predios que se relacionan a continuación (…) [L]a S. advierte que los predios señalados en el Decreto 049 de 2010 fueron englobados en el inmueble de mayor extensión identificado con matrícula inmobiliaria 176-110786, que posteriormente fue desenglobado en los terrenos «Arboleda 1» con matrícula inmobiliaria 176-111193 y «Arboleda 3» con matrícula inmobiliaria 176-111880, que fueron adquiridos por PROTISA S.A. En consecuencia, como los predios sobre los cuales el municipio demandado liquidó la plusvalía incluyen los pertenecientes a la actora, los actos administrativos crearon una situación jurídica particular y concreta que la legitimaba para demandar mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el Decreto 049 de 2010, motivo por el cual, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda decretada por el Tribunal, no está llamada a prosperar.
PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Marco normativo y generalidades / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Reiteración de jurisprudencia / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Justificación / LIQUIDACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA - Precio inicial y precio de referencia. Determinación / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Exigibilidad
La S. reitera que el hecho generador de la plusvalía está constituido por la acción urbanística que genera un mayor valor de los inmuebles localizados en la jurisdicción de un municipio, como se observa a continuación: El artículo 82 de la Constitución Política desarrolló los principios de «prevalencia del interés general sobre el particular» y de «la función social de la propiedad», al disponer que «Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su actividad urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común».En desarrollo del precepto constitucional señalado, la Ley 388 de 1997 reguló la participación en plusvalía como un concepto que responde al incremento del valor de la tierra por la acción urbanística del Estado, que propende por la distribución equitativa de cargas y beneficios y se relaciona con la obligación de los municipios de adoptar un Plan de Ordenamiento Territorial, al constituir una fuente de ingresos para su ejecución. Así, el artículo 36 de la citada ley dispuso que, cuando «por efectos de la regulación de las diferentes actuaciones urbanísticas los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deban realizar acciones urbanísticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participación en plusvalía», y el artículo 73 ejusdem que «las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones». Por su parte, el artículo 74 ib. señaló que entre las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas se encuentran las contenidas en el artículo 8 de la ley, y «autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen». En ese sentido el parágrafo del artículo 8 de la ley previó que entre las acciones urbanísticas se encuentra «1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano». En cuanto a la determinación de la plusvalía, el artículo 75 ejusdem precisó que su identificación por la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano requiere establecer la diferencia entre el valor comercial del metro cuadrado de los predios, antes y después de las normas urbanísticas que generan el incremento. Así, el precio comercial antes de la acción urbanística se denomina precio inicial, y el posterior, precio de referencia, y la diferencia entre estos dos es la plusvalía o mayor valor, el cual se multiplica por el total de metros cuadrados de la superficie del predio y constituye la base gravable. Por disposición del artículo 80 de la norma, el Instituto G.A.C., la entidad que haga sus veces, o los peritos inscritos en las lonjas de instituciones análogas, deben establecer los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles teniendo en cuenta «su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas», y determinar los precios iniciales y de referencia. Una vez establecido el efecto de plusvalía por metro cuadrado, el alcalde municipal debe liquidarlo respecto de los inmuebles afectados, aplicando las tarifas correspondientes (art. 81), que oscilan entre el 30% y el 50% (art.79), y que deben ser fijadas previamente en el respectivo acuerdo municipal. Además, contra el acto que liquida la participación procede el recurso de reposición, y «En razón a que el pago de la participación en la plusvalía al municipio o distrito se hace exigible en oportunidad posterior», se debe actualizar según el IPC al momento de su exigibilidad (Parágrafo 2º art. 79). El artículo 83 de la Ley 388 de 1997, vigente durante los hechos en discusión, indicó que la participación en la plusvalía se exige por: i) solicitud de licencia de urbanización o construcción; ii) cambio efectivo de uso del inmueble; iii) actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble y, iv) adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo (art. 88).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 58 INCISO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 / LEY 152 DE 1994 - ARTÍCULO 41 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 2 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 36 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 73 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 75 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 79 PARÁGRAFO 2 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 80 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 81 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 87
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el hecho generador de la participación en plusvalía se reitera la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 1 de agosto de 2019, radicación 25000-23-37-000-2012-00087-01(21937). CP. J.O.R.R. que, a su vez, reiteró la sentencia de 25 de junio de 2019, Radicación 25000-23-37-000-2012-00379-01(22268), C.J.O.R.R..
HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO DE PLUSVALÍA PARA EL ÁREA DE ACTIVIDAD INDUSTRIAL DE LAS UPS OCCIDENTAL Y ORIENTAL DEL MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ - Configuración. Tuvo lugar con el Decreto 022 de 2009, que ajustó el plan de ordenamiento territorial, en el sentido de considerar parte del suelo rural como suburbano y que afectó los predios de la actora / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO DE PLUSVALÍA PARA EL ÁREA DE ACTIVIDAD INDUSTRIAL DE LAS UPS OCCIDENTAL Y ORIENTAL DEL MUNICIPIO DE GACHANCIPÁ - Exigibilidad. En el caso concreto se configuró con la expedición de la Resolución 040 de 2009, por la cual se otorgó la licencia de urbanismo para la construcción del proyecto industrial Protisa Colombia S.A / EXIGIBILIDAD DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO DE PLUSVALÍA – No afectación por expedición y pago de liquidación provisional o precálculo del tributo como presupuesto para la expedición de la licencia de construcción / LIQUIDACIÓN PREVIA O PRECÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALÍA - Naturaleza jurídica. Reiteración de jurisprudencia. Si bien constituye un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial, puede ser modificado mediante un acto que contenga la liquidación definitiva de la participación
[L]a acción urbanística adoptada en el Decreto 022 de 2009, que ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de G., en el sentido de considerar parte del suelo rural de esa jurisdicción como suburbano y que afectó los predios de la actora, constituye el hecho generador de la plusvalía. Al respecto, la S. ha precisado que «el hecho generador se agota con la acción urbanística decretada por la administración, y que los actos representativos del efecto plusvalía, como lo son la licencia urbanística o la transferencia de dominio, determinan en realidad la exigibilidad de la obligación, no su nacimiento», lo que en el caso ocurrió con la expedición de la Resolución 040 del 14 de septiembre de 2009, por la cual se otorgó la licencia de urbanismo para la construcción del proyecto industrial Protisa Colombia S.A. Por ello, la obligación a cargo de la contribuyente nació con el Decreto 022 de 2009, y se hizo exigible con la solicitud de la licencia de construcción, cuya expedición requirió de una liquidación provisional de la plusvalía que fue aceptada por la actora, mientras el municipio expedía la liquidación definitiva mediante el Decreto 049 de 2010. En ese sentido, el parágrafo 2 del artículo 83 de la Ley 388 de 1998 dispuso que, «para la...
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