SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2008-00423-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 01-06-2020 - Jurisprudencia - VLEX 846615402

SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2008-00423-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 01-06-2020

EmisorSECCIÓN PRIMERA
PonenteROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Sentido del falloACCEDE PARCIALMENTE
Normativa aplicadaDECRETO 1750 DE 2003 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO LEY 254 DE 2000 / DECRETO 2748 DE 2009 / LEY 80 DE 1993 7 DECRETO 2211 DE 2004 / DECRETO 111 DE 1996 / DECRETO 115 DE 1996
Número de expediente25000-23-24-000-2008-00423-01



REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Luís Carlos Galán Sarmiento / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / CONTRATO DE COMPRAVENTA – Certificado de disponibilidad presupuestal / CONTRATO DE COMPRAVENTA – Plazo de ejecución / REGISTRO PRESUPUESTAL – Requisito de ejecución no de perfeccionamiento del contrato / EJECUCIÓN DE CONTRATO SIN RESPALDO PRESUPUESTAL – La sanción recae en el funcionario / RECHAZO DE FACTURAS POR INEXISTENCIA DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Improcedencia


[E]n relación con el caso concreto, que debiéndose ejecutar el contrato en el mes de enero de 2005, las evidencias muestran que aquel se ejecutó solo hasta el año 2006, lo que querría decir que los registros presupuestales que ampararon el precitado contrato fenecieron el 31 de diciembre de 2005 y, en esa medida, la ejecución realizada en el año 2006 ya no contaba con recursos en el presupuesto de la entidad para su pago, esto es, ya no respaldaban dicho acuerdo de voluntades. Debe aclararse que del contenido del acto administrativo expedido por el apoderado general del liquidador de la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento no se puede colegir que aquel haya considerado que el registro presupuestal es requisito de perfeccionamiento del contrato estatal como así parece considerarlo su apoderado judicial ni mucho menos que el contrato este viciado. Tal y como lo manifestó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo de Estado ha señalado que el registro presupuestal no es un requisito de perfeccionamiento sino de ejecución contractual y lo advertido por el apoderado general del liquidador fue que la ejecución del contrato en el año 2006 carecía de recursos en el presupuesto por haber fenecido los registros que lo amparaban. […] Sin embargo, del contenido del artículo 71 del Decreto 111 de 1996 y del artículo 21 del Decreto 115 de 1996, la sanción por ejecutar un contrato sin respaldo presupuestal recae en el funcionario, quien responderá personal y pecuniariamente. […] Lo anterior permite concluir que la situación evidenciada por el apoderado general del liquidador de la ESE no podía acarrear el no pago de la obligación reclamada toda vez que no hay duda de su procedencia y validez y, en consecuencia, la decisión en relación con la factura 48068 debe mantenerse


REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Luís Carlos Galán Sarmiento / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia. Glosas / CONTRATO DE COMPRAVENTA – Ejecución fuera del plazo / GARANTÍA ÚNICA DE CUMPLIMIENTO – Objeto / cláusula de caducidad – Finalidad / cláusula penal pecuniaria – Finalidad / RECHAZO DE FACTURAS POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Improcedencia


[R]esulta evidente que la causal de rechazo por incumplimiento del contrato no se encuentra en consonancia con los motivos esgrimidos por la entidad demandada y que se relacionan con el cubrimiento de la garantía única, cuya función es respaldar el cumplimiento de las obligaciones que surjan a cargo del contratista por razón de la celebración, ejecución y liquidación. Ahora bien, la primera instancia constató que las obligaciones de las cuales dan cuenta las facturas 55925, 58144, 58403, 48068, 44786 y 54547 se cumplieron por fuera del plazo establecido en los contratos. No obstante, tal situación no puede derivar en el no pago de las obligaciones reclamadas al proceso de liquidación en la medida en que la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento cuando se encontraba en marcha, no acudió a los instrumentos previstos en el contrato para discutir el retardo en el cumplimiento de la prestación. En efecto, los contratos de suministro 4064-2006 –que soporta la factura 55925–, 4466-2007 –que soporta la factura 58144 y 58403–, 2294-2004 –que soporta la factura 48068– y 3792-2006 –que soporta la factura 58144 y 54547– tenía previstas la cláusula de caducidad y la cláusula penal pecuniaria. En virtud de la cláusula de caducidad, si se presentaba alguno de los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencia que puede conducir a su paralización la ESE podría darlo por terminado mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenaría su liquidación en el estado en que se encontrara. Señala igualmente esta cláusula que, si la entidad pública se abstenía de tal declaratoria, adoptaría las medidas de control e intervención necesaria que garanticen la ejecución del objeto contratado. La cláusula penal pecuniaria prevista en aquellos contratos establece que, si el contratista no daba cumplimiento en forma total o parcial al objeto o a las obligaciones emanadas del contrato, pagaría a la ESE el diez por ciento del valor de este, sin que aquello fuera óbice para declarar la caducidad del contrato y la imposición de las multas a que hubiera lugar. No hay evidencia dentro del expediente, se insiste, que permita indicar que la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento, cuando se encontraba en marcha, hubiera acudido a estos remedios contractuales, cuestión que hubiera impedido el reconocimiento de la reclamación que se presentó en el proceso de liquidación, en tanto que cierto es, como lo acepta la misma entidad y lo corroboró la primera instancia, que la obligación pactada en los acuerdos de voluntad, se cumplió.


REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Luís Carlos Galán Sarmiento / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / EXCEPCIÓN DE FALTA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada respecto del Instituto de Seguros Sociales ISS


[S]e debe indicar que tal y como lo puso de presente la primera instancia, mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, se escindió del ISS, la vicepresidencia de prestación de servicios de salud y todas las clínicas y todos los centros de atención ambulatoria y se crearon unas empresas sociales del Estado, entre las que se encuentra la “(…) 4. Empresa Social del Estado Luís Carlos Galán Sarmiento (…)”. Las empresas sociales del Estado creadas en dicho decreto constituyeron una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protección Social, cuyo objeto era “(…) la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio públicos de la seguridad social, en los términos del artículo 194 de la Ley 100 de 1993 (…)”. En esa medida, luego de la entrada en vigor de dicho decreto conforme el artículo 29, resulta evidente la independencia entre el ISS y la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento, empresa que tenía dentro de sus funciones generales previstas en el artículo 4° –del Decreto 1750 de 2003–, la consistente en “(…) 3. Celebrar los contratos que requiere la entidad para la prestación eficiente y efectiva de los servicios de salud (…)”, las cuales dieron origen a las obligaciones que fueron reclamadas en el proceso de liquidación de la entidad. En relación con este punto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca constató que los contratos celebrados en el año 2003 y que dieron lugar a facturas reclamadas en el proceso de liquidación, fueron la Carta de Aceptación de Oferta 624-2003 –fol. 147 a 150, cuaderno anexo 1– y la Carta de Aceptación de Oferta 852-2003 –fol. 164 a 167, cuaderno anexo 1–, los cuales se celebraron con posterioridad a la entrada en vigencia del mencionado decreto –Decreto 1750 de 2003– y a través de su gerente general sin intervención alguna del ISS. De los documentos mencionados –las cartas de aceptación– resulta acertada la conclusión a la que llegó la primera instancia en tanto que dichos documentos fueron suscritos por quien fungía como gerente general de la ESE, señor Faruk Urrutia Jalile, el 23 de noviembre de 2003 –Carta de Aceptación de Oferta 624-2003– y el 10 de diciembre de 2003 –Carta de Aceptación de Oferta 852-2003–, sin que en dichos documentos conste alguna alusión al ISS, lo que es prueba fehaciente de la independencia a la que ha aludido anteriormente. La decisión judicial, en tal aspecto, debe mantenerse, en tanto dicha entidad no es sujeto pasivo de la relación jurídica sustancial pretendida y que es objeto de decisión en este proceso y, resulta clara la falta de legitimación en la causa por el extremo pasivo del ISS.


REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Luís Carlos Galán Sarmiento / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / EXCEPCIÓN DE FALTA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada respecto del Ministerio de Protección Social


[C]ontrario a la posición de la primera instancia, si bien el Ministerio de la Protección Social –hoy Ministerio de Salud y Protección Social– no profirió los actos administrativos enjuiciados, cierto es que: - Intervino en la expedición del acto administrativo por medio del cual se ordenó la liquidación de la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento y en el cual también se determinó qué entidad fungiría como su liquidadora. - El liquidador de la entidad debía suscribir el respectivo contrato con aquel ministerio. - Las normas que regulan el proceso de liquidación, como se indicó, le asignaron ciertas funciones al interior del mencionado proceso. - A dicho ministerio le fue cedido el contrato de fiducia mercantil de administración del patrimonio autónomo de remanentes de la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento y, por ello, actúa como fideicomitente. - Ese ministerio asumió la defensa judicial de los actos acusados en virtud de la modificación del contrato de fiducia mercantil mencionado. - Esta Sala encuentra que el Ministerio de la Protección Social –hoy...

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