SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2012-00662-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 30-07-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 38 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 2 LITERAL A / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 5 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 7 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 10 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 2153 DE 1992 – ARTÍCULO 4 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 30 Julio 2020 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2012-00662-01 |
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Acuerdos contrarios a la libre competencia / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA POTESTAD O FACULTAD SANCIONATORIA - Cuando la conducta objeto de infracción es permanente o continuada / CADUCIDAD DE LA FACULTAD O POTESTAD SANCIONATORIA - Interrupción con la notificación del acto administrativo que impone la sanción / CADUCIDAD DE LA FACULTAD O POTESTAD SANCIONATORIA – No configuración
[E]n el presente asunto la S. pudo determinar que la conducta por la cual se sancionó a ACEMI y a las EPS del régimen contributivo, entre ellas la hoy demandante, es de carácter continuado, por cuanto se refiere a conductas desplegadas entre el 5 de marzo de 2007 y el 5 de diciembre de 2008. Los hechos, aunque en apariencia aislados, se encuentran relacionados por una unidad de propósito, por cuanto, como lo afirma la SIC en los actos demandados, todos hacen parte de una serie de estrategias encaminadas a afectar la competencia en el sector salud. En esa medida, no pueden ser analizados de manera independiente, sino que deben estudiarse en conjunto. En ese orden de ideas, por tratarse de una conducta continuada, el término para ejercer la potestad sancionatoria deberá contabilizarse desde el 5 de diciembre de 2008, última fecha en que consta que se remitió por parte de las EPS, entre ellas, SALUD TOTAL, información a ACEMI con el fin de realizar el Estudio de Suficiencia de la UPC, elaborado por el Ministerio de Protección Social para el año 2008 para la vigencia del año 2009. Por último y respecto del argumento del recurrente frente a que el correo del 5 de diciembre de 2008 -contrariamente a lo interpretado por la SIC-, no podía ser considerado como elemento constitutivo de la conducta censurada, toda vez que se dio dentro de la remisión de una información que las EPS al MPS, cuyo propósito era elaborar el estudio de suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (en adelante UPC), la S. considera que, tal como lo determinó la SIC, tal comunicación no puede interpretarse de manera aislada como pretende hacerlo la parte actora. En efecto, este correo del 5 de diciembre de 2008, al igual que las pruebas que respaldaron la decisión de la SIC, es una más de las diferentes actividades irregulares desplegadas por las EPS y por ACEMI, las cuales consistían en “[…] reuniones, intercambios de información, comunicaciones, actas, etc. por medio de las cuales buscaban coordinar sus actuaciones frente a la prestación de servicios, al suministro de información y como consecuencia de las dos anteriores, la afectación del valor de la UPC.” Cabe resaltar que, en la Resolución 46111 de 2011, la SIC refirió que el 5 de diciembre de 2008 es la “[…] fecha que se tiene probada dentro del expediente como el último envío de información por parte de las EPS con el fin de realizar el Estudio de Suficiencia de la UPC, elaborado por el MPS para el año 2008 para la vigencia del año 2009”. Significa lo anterior que tal correo constituye la última de las actividades en la que se produjo el intercambio de información sensible entre las EPS y ACEMI y cuya circulación se encontró probada en el expediente administrativo. Los motivos por los cuales se produjo dicho intercambio, a pesar de que quisieran enmarcarse dentro del proceso de la presentación de una propuesta regulatoria, desbordaban el derecho de asociación y la libre competencia, tal como lo determinó la S. en sentencia de 25 de noviembre de 2019, posición jurisprudencial que en esta ocasión se prohíja. En consecuencia, el 5 de diciembre de 2008 es la fecha en la que inicia el término de tres años con que cuenta la administración para investigar los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento legal y la consecuente imposición de sanciones. La Resolución 46111 de 2011, se expidió el 30 de agosto y fue notificada el 12 de septiembre de ese año. Así las cosas, la potestad sancionatoria se ejerció faltando 2 meses y 24 días antes de que operara el fenómeno de la caducidad del artículo 38 del CCA. En esa medida, se despachará desfavorablemente el reproche del recurrente frente a la ausencia de pruebas que sustentan la continuidad de la conducta y la consecuente ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria.
PROHIBICIÓN GENERAL A LAS PRÁCTICAS RESTRICTIVAS DE LA COMPETENCIA / ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD – intercambio de información por conducto de la ACEMI como asociación entre sus EPS miembros para efectuar consensos acuerdos respecto de los servicios prestados / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD – Afectación ante la existencia de un consenso o criterio unificado entre las EPSs / MENSAJES DE DATOS – Validez probatoria / FIRMA ELECTRÓNICA
[L]a S. pone de presente que se equivoca el apelante al pretender que se equipare la exigencia de la firma de un documento con los efectos que se derivan de la firma digital. La firma digital corresponde a una serie de datos que se asocian a un mensaje para indicar quien envía el mensaje. En esa medida, olvida la parte actora que la aplicación de los requisitos y efectos jurídicos que se otorgan a los mensajes de datos, entre los que están los correos electrónicos, se encuentra reglada por el capítulo II de la Ley 527 de 1999. Tal y como se expuso en líneas precedentes, dicha norma establece una equivalencia funcional entre el correo electrónico y la información que conste por escrito. En esa medida, la aplicación del principio de equivalencia funcional frente al mensaje de datos tendrá como consecuencia que estos deberán considerarse equivalentes a un documento suscrito o firmado, siempre que se den los presupuestos contenidos en los artículos 6 a 13 de la citada norma. En esa medida, la S. resalta que el artículo 7º ibídem establece los lineamientos que han de tenerse en cuenta para lograr la equivalencia entre un documento con firma y los correos electrónicos. Por lo tanto, no deberá recurrirse al artículo 28 de la citada ley para llenar el vacío de la firma, como lo pretende la parte demandante, en la medida en la que este último hace alusión a los efectos de la firma digital, la cual tiene propósitos diferentes a los que se buscan en el presente asunto. […] En estos términos, está visto que el Tribunal encontró que estaban acreditados ambos requisitos del citado artículo 7º, en razón al método de obtención de los correos electrónicos contenidos en el expediente administrativo que culminó con los actos administrativos cumple con los requisitos arriba referidos, y la S. comparte plenamente el análisis efectuado por el a quo cuando señala que, tanto el primero como el segundo de los requisitos de la norma, estaba plenamente acreditado por la forma en que fue recaudada la información contenida en los mensajes de datos. […] En consecuencia, la S. encuentra que la presunción de legalidad de que están revestidos los correos electrónicos permanece intacta, al cumplir con los requisitos de la Ley 527 de 1999, requisitos estos cuyo cumplimiento no fue desvirtuado por el recurrente, en tanto no obra prueba alguna que se violó la cadena de custodia. En esa medida, se despacharán desfavorablemente los argumentos de la parte actora respecto de este aspecto.
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / FALTA DE MOTIVACIÓN – Concepto / FALTA DE MOTIVACIÓN DE ACTO SANCIONATORIO POR ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA – No configuración
El a quo desestimó el cargo, en razón a que los argumentos expuestos por la parte actora se sustentaban exclusivamente en la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, y al haberse establecido por parte del Tribunal que tal fenómeno no había acaecido, el presente cargo carecía de sustento. Frente a este cargo, la S. encuentra que le asiste razón al a quo cuando desestimó el cargo de falta de motivación. En efecto, la parte demandante sustentó el cargo, tanto en la demanda como en el recurso, en la ocurrencia de la caducidad por la ausencia de sustento de la actividad continuada y, en el hecho de que la SIC hubiere omitido hacer referencia a la prueba del 5 de diciembre de 2008. Sobre el particular, la S. reitera el análisis efectuado sobre el sustento de la conducta continuada y de la mención del correo referido de diciembre de 2008, efectuada en el punto inmediatamente anterior de esta providencia. La S. pudo determinar que sí se efectuó un análisis por parte de la SIC frente a la continuidad de la conducta con base en las pruebas obrantes en el expediente y, adicionalmente, la fecha que se consideró como la última en que se desplegó la conducta objeto de reproche por la Administración fue la del 5 de diciembre de 2008. Prueba frente a la cual también se analizó su relación con las conductas contrarias a la competencia. Por las razones expuestas, el presente caso no prospera.
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / FALSA MOTIVACIÓN – Concepto / FALSA MOTIVACIÓN DE ACTO SANCIONATORIO POR ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA – No configuración
La S. encuentra que el punto de reproche de la parte actora radica fundamentalmente en la inconsistencia entre los hechos y pruebas que sustentan la sanción y los demás elementos probatorios que, en su criterio, fueron ignorados por la SIC y por el Tribunal y que probarían las afirmaciones de la demandante respecto de la inexistencia del acuerdo contrario a la competencia. Frente a lo anterior, la S. debe indicar que el fundamento principal de los actos demandados se encuentra consignado en la parte considerativa de los mismos, los cuales hacen referencia a las pruebas recaudadas...
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