SENTENCIA nº 25000-23-26-0000-2009-00490-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 16-12-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Número de expediente | 25000-23-26-0000-2009-00490-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 16 Diciembre 2020 |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 |
| Fecha de la decisión | 16 Diciembre 2020 |
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JUDICIAL / CONTROL DE LEGALIDAD / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA
De conformidad con las consideraciones precedentes, la Sala concluye que se encuentra ante una controversia que no es susceptible de control judicial, dado que los actos administrativos de trámite objeto de las pretensiones no son susceptibles de ser demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho y tampoco encuadran en ninguna de las situaciones que habilitan el ejercicio de la reparación directa, de ahí que deba declararse probada la excepción de inepta demanda. l hecho de que no resulte procedente el control judicial de los actos administrativos de trámite tiene como fundamento la falta de aptitud para causar daños al interesado, dado que su expedición se da durante el proceso de formación de la voluntad de la administración, la cual se materializa en la decisión que pone fin a la actuación, en el sentido de conceder o no el derecho solicitado. En el caso concreto la referida falta de aptitud se edifica en el hecho de que las tarjetas de operación correspondan a actos administrativos constitutivos, porque por su intermedio se crean situaciones jurídicas favorables, consistentes en la autorización para que la empresa de transporte preste el servicio a través de los vehículos destinatarios de dichas tarjetas. Si bien en el sub lite se profirieron dos tipos de actos administrativos particulares -unos de trámite y uno definitivo favorable-, ello no implica que la controversia deba definirse en los términos de la nulidad y restablecimiento del derecho, dado que los primeros no eran susceptibles de control judicial y el segundo, por falta de interés, no era pasible de ser demandado por su destinatario, como se explicará. El análisis propuesto se hará sin perjuicio de los eventos en los que se considera que el acto administrativo desfavorable es legal y, en virtud de ello, se acude a la acción de reparación directa, caso en el cual se debe verificar si se presentó o no un daño especial, presupuesto indispensable para acceder a las pretensiones planteadas. […] En las condiciones analizadas, ante la evidencia de que se presenta un asunto que no es susceptible de control judicial, se modificará la sentencia denegatoria de primera instancia, para, en su lugar, declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda.
ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONTROL JUDICIAL / CONTROL DE LEGALIDAD
Los actos administrativos de trámite son los encargados de impulsar la actuación “y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”, pues este es el efecto propio de los actos administrativos definitivos, tan es así que los primeros no son susceptibles de recursos, mientras que los segundos sí. Los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente son los definitivos, mientras que los de trámite no, dado que su finalidad es surtir las etapas previas a la decisión final, de ahí que no tengan injerencia en el fondo del asunto; pero si impiden seguir adelante con la actuación el interesado podrá cuestionar su legalidad. […] Así las cosas, los actos de trámite son demandables de manera excepcional, en primer lugar, cuando pongan fin al procedimiento del cual hacen parte o, en situaciones especiales, por ejemplo, la prevista por la jurisprudencia frente a los actos de apertura en las licitaciones, los cuales serán susceptibles de ser enjuiciados cuando contengan decisiones sobre el fondo del asunto o puedan afectar los principios que rigen la actividad contractual.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente, cita: Consejo de Estado, Sala plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, C.P.J.O.S.G., rad. 11001-03-26-000-2010-00036-01; Sección primera, sentencia de 27 de mayo de 2010, rad. 25000-23-24-000-2009-00045-01, C.P.R.E.O. de L.P.; Sección Tercera, sentencia de 12 de agosto de 2019, rad. 39069, C.P.C.A.Z.B..
CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
El legislador en el artículo 84 del C.C.A. estableció las circunstancias que ameritan la anulación de un acto administrativo y corresponden a: i) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii) falta de competencia; iii) expedición irregular; iv) desconocimiento del derecho de audiencias y defensa; v) falsa motivación, o vi) desviación de poder. Las causales de nulidad antes enunciadas delimitan el estudio de legalidad y solo con fundamento en ellas es posible decretar la anulación del respectivo acto administrativo, de ahí que las circunstancias adicionales que no tengan la transcendencia de viciar su legalidad no implica que el interesado pueda cuestionarlas a través de otra vía –por ejemplo, la reparación directa-, para obtener la reparación de los perjuicios causados, sino que se encuentra ante situaciones que está en la obligación de asumir. Por ejemplo, la expedición irregular se estructura ante vicios en el procedimiento para la formación y expedición del acto administrativo definitivo, que de no haberse configurado llevarían a una decisión distinta.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84
ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
En el caso concreto, los actos administrativos de trámite proferidos durante la actuación que promovió la parte demandante no eran susceptibles de ser invocados como causal de anulación de los actos administrativos definitivos que concedieron las tarjetas de operación, en cuanto, por ser favorables a la peticionaria, no le asistía interés para cuestionarlos, en cuanto ello supondría una renuncia al derecho reconocido, bajo el argumento de solicitar la indemnización de los perjuicios causados frente al trámite. En suma, los requerimientos que se invocan como fuente del daño no eran pasibles de un control autónomo de legalidad y tampoco eran susceptibles de ser debatidos al amparo de la presunción de legalidad de los actos administrativos que pusieron fin a la actuación, dado su carácter favorable, de ahí que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no resulte procedente en el sub lite.
FUENTE DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. La reparación directa es la idónea en los casos en los que la causa de las pretensiones se deriva de un hecho, una omisión, una operación administrativa o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad, lo que se da en virtud del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. La reparación directa también es la vía adecuada tratándose de los perjuicios derivados de: i) un acto administrativo particular que haya sido objeto de revocatoria directa o ii) de uno de carácter general que hubiese sido anulado , con todo, “si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular (…), debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza”. La Sección también ha señalado que la reparación directa es el mecanismo procesal para obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la revocatoria o de la nulidad de un acto administrativo favorable para su destinatario....
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