SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2012-00275-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 05-11-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 05 Noviembre 2020 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2012-00275-01 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 82 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 74 / / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 79 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 80 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 83 / DECRETO DISTRITAL 084 DE 2004– ARTÍCULO 3 / DECRETO DISTRITAL 020 DE 2011 – ARTÍCULO 18 / ACUERDO 118 DE 2003 ARTÍCULO 7 / DECRETO 084 DE 2004 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 73 / DECRETO 807 DE 1993 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 / LEY 1564 de 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 |
| Fecha de la decisión | 05 Noviembre 2020 |
Radicado: 25000-23-37-000-2012-00275-01 (21665)
Demandante: Alianza Fiduciaria S. A.
PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA – Fundamento constitucional / ACCIÓN URBANÍSTICA GENERADORA DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Noción y alcance. Es la decisión o autorización específica previa para destinar el inmueble a un uso más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, la cual puede estar contenida en el POT o en una norma complementaria / ACCIÓN URBANÍSTICA - Efectos jurídicos. Constituye la decisión administrativa que incrementa el aprovechamiento del suelo y su valor / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Acciones urbanísticas que lo configuran / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA EN EL DISTRITO DE BOGOTÁ – Hecho generador / LIQUIDACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA EN ENGLOBE DE LOTES DE TERRENO – Aplicación / HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA - Interpretación del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 / LICENCIA URBANÍSTICA - Objeto y alcance / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO DE PLUSVALÍA - Naturaleza jurídica. Se trata de un gravamen o carga de carácter real / ACCIONES URBANÍSTICAS Y ACTUACIONES URBANÍSTICAS – Diferenciación / PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA – Causación / LICENCIAMIENTO Y ENGLOBE DE PREDIOS – Alcance como supuestos de hecho generador de la participación en la plusvalía. Precisión jurisprudencial / PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO PLUSVALÍA – Exigibilidad. Está ligada a la expedición de la licencia de urbanística sobre el lote / INEXISTENCIA DEL HECHO GENERADOR DE LA PARTICIPACIÓN EN EL EFECTO DE PLUSVALÍA – Configuración. Porque la vigencia fue anterior a la expedición del Acuerdo 118 de 2003, que adoptó el efecto plusvalía en el distrito de Bogotá.
Como lo ha considerado la S., la participación en la plusvalía tiene su fundamento en el artículo 82 de la Carta, que la concibe como el derecho que tienen las entidades públicas a participar en el incremento en los precios de la tierra derivada de la acción urbanística por ellas adelantada. 3.1- La acción urbanística se encuentra definida en el artículo 8 de Ley 388 de 1997, como una función pública de ordenamiento territorial, a cargo de las entidades distritales y municipales. Esta norma, lista una serie de actuaciones y decisiones administrativas no taxativas, relacionadas con el ordenamiento del territorio, tendentes a regularizar los usos del suelo y del espacio aéreo urbano, acciones estas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la esta ley [parágrafo], puesto que son estos cuerpos normativos los que definen el «conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo» (art. 9. ibid.). 3.2- La ley, y la propia Constitución, estiman que la acción urbanística es capaz de generar aumentos de valor de los predios al crear situaciones de derecho sobre el mejor aprovechamiento urbano del suelo y del espacio aéreo y, que, en la medida que estos beneficios no son atribuibles a la actividad o al comportamiento de los particulares, sino, al ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial a cargo de los municipios y distritos, estos entes territoriales pueden participar del plusvalor de la tierra, siempre y cuando hayan adoptado la exacción en los términos de la Ley 388 de 1997. En consonancia con lo anterior, el artículo 73 de ibíd se afinca en lo prescrito en el artículo 82 constitucional, de manera que solo cuando la acción urbanística genera beneficios por el mejor aprovechamiento del suelo y del espacio aéreo surge el derecho del municipio.3.3- Es por ello que el artículo 74 de la Ley 388 de 1997 establece como hechos generadores de la participación en la plusvalía, las acciones urbanísticas que autorizan específicamente a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo reglado en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollan o complementan. Concretamente, la norma tipifica tres supuestos: (i) la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano; (ii) el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo, y (iii) la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. 3.4- De acuerdo con lo anterior, la causación de la participación en la plusvalía surge con ocasión de la norma que prevea tratamientos provechosos de usos del suelo y de mayores índices de edificabilidad, independientemente de que, según sea el caso, esas mejores condiciones sean aprovechadas o materializadas por los propietarios, como suele ocurrir con los aumentos en la edificabilidad de los predios, pues bien puede suceder que nunca se acceda a la ampliación de la edificación, pero ello no enervará la posibilidad legal de hacerlo. Entonces, desde el punto de vista temporal, el hecho generador de la participación en plusvalía se concreta en el preciso instante en el que la norma contentiva de la acción urbanística empieza a regir, sin que se requiera el desarrollo o la ejecución de alguna otra actuación administrativa, como serían las señaladas en el artículo 36 de la Ley 388 de 1997, referidas a parcelación, urbanización y edificación de inmuebles. Y es que a través de estas actuaciones administrativas que «comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución» del componente urbano de los planes de ordenamiento territorial, según los términos utilizados por la referida norma, los titulares jurídicos del suelo y el espacio aéreo pueden materializar las mejores condiciones de uso y edificabilidad concedidas por la acción urbanística, para lo cual, ineludiblemente deben acudir al proceso de licenciamiento a que se refiere el artículo 99 de la Ley 388 de 1997 y los decretos 564 de 2005, 1469 de 2011 y 019 de 2012 –entre otras—, procedimiento concebido para «adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales» (art. 99 ibidem).3.5- En ese contexto, debe diferenciarse las acciones urbanísticas de las actuaciones urbanísticas a que referencia el reseñado artículo 36, dado que, si bien estas corresponden a actuaciones administrativas, no pueden equiparse a aquellas, por cuanto no tienen la entidad de ordenar el territorio y es esta la razón por la cual el licenciamiento y el englobe de predios, de manera alguna pueden considerarse como supuestos de hecho generador de la participación en la plusvalía. Se enfatiza, por disposición legal, el elemento configurador de la participación en plusvalía está dado únicamente por la acción urbanística, la cual, vista desde el derecho urbano, solo puede emanar de la autoridad administrativa en ejercicio de la función pública de ordenamiento territorial atribuida por la Constitución, la ley o el acuerdo distrital o municipal. En el criterio formado por la Sección Cuarta, el licenciamiento no determina la causación de la participación en la plusvalía, pero sí resulta ser uno de los momentos de exigibilidad de la plusvalía, tal como se precisó en la sentencia del 01 de agosto de 2019 (exp. 21937, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), lo cual se acompasa con el artículo 83 de la Ley 388 de 1997. En esa línea, esta S. en sentencia del 11 de junio de 2020 (exp. 24041, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto) afirmó que «si tras la expedición de decisiones administrativas contentivas de acciones urbanísticas, se engloban lotes de terreno y a causa de esto se produce un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, el predio resultante de dicho englobe será objeto de la participación en la plusvalía, que será exigible en el momento de expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificable (art. 8 Ley 388 de 1997 y art. 7 Decreto 084 de 2004)» (destaca la S.). Como se observa, la exigibilidad de la participación en plusvalía está ligada a la expedición de la licencia de urbanística sobre el lote. (…) No obstante, dicha norma que incorporó la anotada acción urbanística empezó a regir el 26 de febrero de 2003, fecha para la cual no había sido adoptada la participación en plusvalía en el distrito de Bogotá, pues solo esto tuvo lugar con el Acuerdo 118 de 2003, cuya vigencia fue a partir del 30 de diciembre de 2003. 4.4- Ahora bien, para saldar la discusión acerca de la causación del hecho generador, el distrito señaló que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 7 del Decreto 084 de 2004, para cuando se concedió la licencia de construcción de los predios sometidos a englobe —año 2007—, regía el Acuerdo 118 de 2003. Sobre ese particular, se advierte que el Decreto 084 de 2004 es reglamentario del referido Acuerdo 118, pues regula el procedimiento de determinación del efecto plusvalía y su liquidación privada de la misma. En ese orden, su artículo 7.º establece que «en el evento en que por efecto del englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad el predio resultante del englobe será objeto de la participación en plusvalía, la cual será liquidada en el momento de la solicitud de licencia, con base en el efecto de plusvalía por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea». El alcance interpretativo de la misma se debe restringir a que se trata de...
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