SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2012-00572-02 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 29-10-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha | 29 Octubre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2012-00572-02 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 64 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 65 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 |
| Fecha de la decisión | 29 Octubre 2020 |
EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA – Control judicial / EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA - Actos demandables / ACTO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es el que decide la expropiación / ACTO DE TRÁMITE - Los expedidos en las etapas de oferta de compra y negociación / ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Lo es aquel por el cual se formula la oferta de compra / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Probada de oficio
La S. Primera del Consejo de Estado ha señalado que el acto administrativo por medio del cual la entidad pública hace una oferta de compra para adquirir el bien inmueble previo a ordenar su expropiación no es susceptible de control judicial […] Por lo anterior, la Resolución núm. 6311 de 28 de diciembre de 2009, expedida por el IDU, por la cual se determinó la adquisición del inmueble ubicado en la dirección AC 13 # 68 – 40 de la ciudad de Bogotá, de propiedad de los señores A.B.A.d.B., I.d.B. Ahumada y C.d.B. Ahumada, y formuló la correspondiente oferta de compra, no es susceptible de control judicial, por cuanto la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 solo procede contra los actos que ordenan la expropiación. En consecuencia, el fallo de primera instancia será modificado a fin de declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda respecto del acto administrativo señalado.
ACCIÓN DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Diferencias / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Presupuestos para la procedencia de la acción de nulidad respecto de actos de carácter particular / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo son las resoluciones mediante las cuales el Instituto de Desarrollo Urbano IDU ordenó la expropiación a favor de la entidad de un inmueble / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
En el caso concreto, para la S. resulta claro que los actos demandados, en los que la Directora Técnica de predios del IDU ordenó la expropiación por vía administrativa a favor de la entidad del inmueble ubicado en la Calle 13 # 68-40 de la ciudad de Bogotá y el pago de la indemnización por concepto de daño emergente y lucro cesante a sus propietarios, […], responden a la naturaleza de actos de carácter particular y concreto, por cuanto resolvieron sobre la situación jurídica del inmueble que pasó de ser propiedad de unos particulares a la titularidad del IDU y se determinó un pago de perjuicios materiales específico. […] [E]n concepto de la S. de prosperar la demanda, la consecuencia de nulidad de los actos acusados sería declarar que no tuvo fundamento la expropiación administrativa del inmueble […], motivo por el cual, de tal pronunciamiento, indudablemente se desprende un restablecimiento automático de derechos en favor de los propietarios del inmueble, por lo que la entidad pública se verá obligada a suspender todas las acciones para utilizar el bien expropiado, se determinará el valor de la indemnización y los propietarios anteriores recuperarán la titularidad del bien. Para la S. la anulación de los actos administrativos acusados que tiene carácter ex tunc implica en que la parte demandante podría retornar a sus actividades en los locales comerciales ubicados en el inmueble expropiado en las condiciones en las cuales las realizaba antes de que fuera ordenado por el IDU el trámite de expropiación administrativa del bien o que se restableciera su derecho en cualquier otra forma. En ese sentido, la expropiación del bien inmueble es una causal de la terminación del contrato de arrendamiento según lo dispuesto en el artículo 2008 del Código Civil, de modo que al declararse la anulación de los actos administrativos que ordenan la expropiación se reactivaría el contrato de arrendamiento y se restablecería el derecho para seguir explotándolo económicamente. Por lo anterior, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados se desprende un restablecimiento automático de los propietarios y de los derechos de los señores […] arrendatarios de locales comerciales en el inmueble […] Visto lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de actos administrativos de naturaleza particular y concreta por medio del cual se ordenó la expropiación de un inmueble y el pago de perjuicios materiales sus propietarios, pero que fue demandado por los arrendatarios de locales comerciales ubicados en el inmueble expropiado, lo que implica que existe una relación sustancial que vincula a la parte demandante. Ahora bien, en varias oportunidades el Consejo de Estado ha aceptado la demanda de nulidad simple frente a acto particular cuando quien demanda no es el afectado en su derecho sino un tercero que tan solo busca proteger su legalidad objetiva. Sobre el particular, la S. advierte que los arrendatarios concurren en su calidad de afectados al ser privados del uso de sus locales comerciales en el inmueble expropiado y que el restablecimiento del derecho que se produciría desbordaría el simple interés abstracto de legalidad, en tanto que no se atenta contra la protección del orden público, social o económico en forma abstracta, sino que se hace en procura de los intereses de un grupo de personas individualizadas como arrendatarios. En el presente asunto, la S. considera que la demanda no era susceptible de ser tramitada como nulidad simple, por cuanto no se trata de la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, la declaratoria de nulidad implica un restablecimiento automático de derechos y en tanto, no concurren los presupuestos desarrollados ampliamente por la teoría de los móviles y finalidades, toda vez que no se advierte la existencia de un interés para la comunidad […] Así las cosas, comoquiera que en el presente asunto se encuentra acreditado que de la eventual nulidad de los actos acusados se configura un restablecimiento automático de derechos, no se desprende un interés comunitario de alcance y contenido nacional y no se trata de la recuperación de bienes de uso público, la acción de nulidad contra el acto administrativo particular contenida en el artículo 84 del C.C.A. no resulta procedente.
EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA – Marco normativo
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, S. Plena de lo Contencioso Administrativo y S. Primera, de 4 de marzo de 2003, R. 11001-03-24-000-1999-05683-02, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 6 de febrero de 2020, R. 08001-23-31-000-1997-12256-01, C.N.M.P.G.; 23 de julio de 2015, R. 15001-23-31-000-2005-04046-01, C.M.C.R.L.; 9 de julio de 2020, R. 17001-23-31-000-2008-00235-01; 2 de marzo de 2017, R. 08001-33-31-004-2011-00660-01; 29 de agosto de 2019, R. 73001-23-31-000-2009-00204-01, C.R.A.S.V.; 6 de octubre de 2017, R. 25000-23-24-000-2008-00447-01, C.P. María Elizabeth García González; y 16 de agosto de 2007, R. 15000-23-31-000-2003-01229-01, C.M.S.S.T..
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 63 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 64 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 65 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 67 / LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020)
R. número: 25000-23-24-000-2012-00572-02
Actor: ANA DORIS PINTO, L.G.D.D.C., CARLOS ANDRÉS BALLARES, H.V.Y.A.O.
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU – BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Tema: Teoría de los móviles y finalidades
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La S. decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 23 de marzo de 2017 por la Subsección B de la S. Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la S.; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La demanda
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Ana Doris Pinto, L.G. de D.C., Carlos Andrés Ballares, H.V. y A.O., en adelante la parte demandante1, presentaron demanda2 contra el Instituto de Desarrollo Urbano y el Distrito Capital de Bogotá, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 6311 de 28 de diciembre de 20094, 3845 de 7 de diciembre de 20105, 2056 de 27 de enero de 20116, 1500 de 4 de abril de 20117, 2382 de 18 de mayo de 20118, 2954 de 21 de junio de 20119 y 3857 de 11 de agosto de 201110 expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU. En el primer acto administrativo acusado, se ordenó la adquisición mediante la formulación de una oferta y en los siguientes, la expropiación por vía administrativa del predio ubicado en la Calle 13 # 68-40 de la ciudad de Bogotá,
La pretensión
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La parte demandante formuló la siguiente pretensión11:
“[…] I.Y.P.L., mayor, vecina de esta ciudad, identificada civil y profesionalmente como aparece el pie de mi firma, obrando como apoderada de los señores A.D.P., LUIS GUILLERMO DE DIOS CAMELO, C.A.B., HERNANDO VARGAS Y AGUSTÍN ORTIZ, todos mayores, vecinos de esta ciudad, impetro ante su Despacho ACCIÓN DE NULIDAD de las RESOLUCIONES 6311 DE DICIEMBRE 28 DE 2009, RESOLUCIÓN 3845 DE DICIEMBRE 7 DE 2010, RESOLUCIÓN 2056 DE ENERO 27 DE 2011, RESOLUCIÓN 1500 DE ABRIL 4 DE 2011, RESOLUCIÓN 2382 DE MAYO 18 DE 2011, RESOLUCIÓN 2954 DE JUNIO 21 DE 2011, RESOLUCIÓN 3857 DE AGOSTO 11 DE 2011 en contra de la ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, INSTITUTO DE...
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