SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2008-00649-01 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 16-12-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 16 Diciembre 2020 |
| Fecha | 16 Diciembre 2020 |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 77 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2008-00649-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / ACTO PRECONTRACTUAL / INTERÉS PARA DEMANDAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN MATERIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN INDEMNIZATORIA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA
Al hilo de lo dicho se concluye que (i) las pretensiones de restablecimiento bajo el sub lite no están llamadas a prosperar, por cuanto las mismas fueron presentadas por fuera del término de 30 días dispuesto para ello […]; (ii) al verificarse que el interés directo del demandante se situó exclusivamente en el acto de adjudicación, y no existió un interés directo distinto dirigido a la nulidad del contrato, no se accederá a la revocatoria de la sentencia de primer grado; y (iii) finalmente la S. constató que, en todo caso, el demandante no podía haber sido adjudicatario del proceso de selección dado que su propuesta fue debidamente rechazada bajo la causal d) del numeral 3.7. de los pliegos de condiciones, careciendo en consecuencia de legitimación material para haber promovido la pretensión anulatoria. En línea de lo expuesto, la S. confirmará la sentencia de primera instancia, denegando las pretensiones, conforme a las razones aducidas en esta providencia.
ACTO PRECONTRACTUAL / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO
El punto de inicio no puede ser otro que el mandato original contenido en el artículo 87 del CCA (Decreto-Ley 01 de 1984), el cual establecía que el control judicial de los actos previos al contrato estatal estaba sujeto y compartía las mismas reglas procesales aplicables a la generalidad de los demás actos administrativos, es decir, su enjuiciamiento debía realizarse a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro del término de caducidad de las acciones previsto en el artículo 136 de esa misma codificación; de esta forma, como lo preceptuaba el inciso final del citado artículo 87 “los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código”; quedando la acción de controversias contractuales reservada a los conflictos derivados de los contratos, incluidos allí, los actos administrativos expedidos con posterioridad a su celebración. Casi diez (10) años después de la entrada en vigencia del Código Contencioso Administrativo, fue expedida la Ley 80 de 1993, norma de carácter especial en materia de contratación pública, en cuyo artículo 77 se estableció, entre otros aspectos, que “[l]os actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”. […] Es importante señalar, en relación con el citado artículo 77 de la Ley 80 de 1993 que, en el parágrafo primero, el legislador se refirió de manera particular al medio de control procedente en relación con el acto de adjudicación, indicando que su impugnación judicial corresponde al “ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso Administrativo”. Este aspecto resulta fundamental, en tanto y cuanto, su consagración y vigencia en el ordenamiento jurídico, tendió el puente entre las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y aquellas que determinaban el cauce procesal para el ejercicio de las acciones respectivas, todo lo anterior, de cara a las finalidades sustanciales de preservación de los contratos estatales –incluida su base fundamental que descansa en el acto de adjudicación– como lo prevé el citado Estatuto. De modo que, cuando la norma definió que entre los actos previos, el que corresponde a la adjudicación sólo podía ser atacado por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que hizo fue, de una parte, afirmar su naturaleza como acto administrativo de carácter particular donde existía un beneficiario de la decisión de la administración, la cual es comunicada, a su turno, a los oferentes no elegidos; y de otra parte, dados los efectos legales atribuidos al acto de adjudicación como irrevocable y generador de un estatus jurídico entre la entidad y el adjudicatario para la celebración del contrato, sólo quienes se entendieran lesionados en un derecho subjetivo frente al acto de la adjudicación, pudieran activar este mecanismo de control. Posteriormente, el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 87 del CCA, en cuyo inciso segundo, se identificaron los dispositivos de control judicial que procedían, en general, frente a los actos previos al contrato, en los siguientes términos: “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 77 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 32
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la debida escogencia de la acción para adelantar el examen judicial de los actos que anteceden al contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de septiembre de 1997, rad. 9118, C.P.R.H.D.; sentencia de 13 de junio de 2011, rad. 19936, C.P.R.S.C.P..
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ACTO PRECONTRACTUAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
[E]n relación con la oportunidad para el ejercicio de tales acciones, la Ley 446 de 1998 estableció un término especial y reducido de 30 días para demandar los actos previos a la celebración del contrato, en cualquiera de las dos vías señaladas; de manera que ya no se podía demandar la nulidad y restablecimiento del derecho en los 4 meses que anteriormente se permitía al amparo del artículo 136 del CCA, ni era posible ejercitar la acción de simple nulidad en cualquier tiempo, dada la especial protección que de esta manera se confería para proveer de estabilidad los procesos de selección en la contratación pública. […] De forma que, pasados 30 días desde la comunicación, notificación o publicación del acto de adjudicación sin que se hubiera suscrito el contrato y sin ejercer los medios de control frente a los actos previos, se generaba la caducidad de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho; empero, si el contrato estatal era celebrado antes del vencimiento de los 30 días fijados como término de caducidad, operaba la extinción anticipada del plazo para ejercitar las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA / APELANTE ÚNICO
Encuentra la S. que, si bien el demandante acertó en el mecanismo para enjuiciar los actos previos, no es menos cierto que el interés de obtener el restablecimiento del derecho, producto de la supuesta ilicitud del acto de adjudicación, imponía que la acción contractual se ejerciera dentro del mencionado término de 30 días. Como la demanda se presentó el 3 de diciembre de 2008, casi 10 meses después, feneció para el actor la posibilidad de reclamar en sede judicial el restablecimiento patrimonial pretendido, y así será declarado. Advierte la S. que la anterior determinación no riñe contra el principio de la “no reformatio in pejus” de cara a la calidad de apelante único en cabeza del demandante; no sólo porque en este caso no se desmejora determinación alguna que hubiese sido favorable en primera instancia al actor, sino principalmente debido a que la oportunidad para ejercitar las acciones y el término para aducir en juicio las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho corresponde a un presupuesto procesal, de orden público, que debe ser declarado por el ad quem, así no haya sido advertido en primera instancia por el juez o por las partes.
INTERÉS PARA DEMANDAR LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO /...
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