SENTENCIA nº 25000-23-36-000-2012-00284-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 19-03-2021 - Jurisprudencia - VLEX 896186065

SENTENCIA nº 25000-23-36-000-2012-00284-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 19-03-2021

EmisorSECCIÓN TERCERA
Sentido del falloACCEDE PARCIALMENTE
Número de expediente25000-23-36-000-2012-00284-01
Tipo de documentoSentencia
Fecha de la decisión19 Marzo 2021

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede parcialmente

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO - Convenio de cofinanciación para la construcción y operación de redes de gas / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Acto administrativo contractual / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Acto administrativo que declara incumplimiento contractual / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Acto administrativo que declara el siniestro y hace efectiva la garantía de cumplimiento / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Competencia para cuantificar perjuicios por monto superior a lo estipulado en cláusulas penales pactadas / GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Momento para declarar el siniestro / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos del amparo de buen manejo del anticipo / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Diferencia con pago de aportes para financiación / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Obligación de mantener el estado del riesgo / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL – Retiro de dinero sin firma de interventor / RIESGOS DEL CONTRATO ESTATAL – Notificación de la modificación del riesgo / RIESGOS DEL CONTRATO ESTATAL – La terminación del contrato de seguro sobre el contrato estatal, impide hacer efectivos los amparos de buen manejo del anticipo / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Límites a la facultad de cuantificar el monto de la pérdida para hacer efectivas las garantías constituidas a favor de las entidades estatales / EXTRALIMITACIÓN DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – La cuantificación en el acto administrativo que declara el siniestro no constituye ejercicio facultad excepcional / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – En acto administrativo se debe demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Es consustancial a la mecánica para que la entidad pública haga efectiva la garantía constituida a su favor / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Se puede cuantificar unilateralmente los perjuicios que sufre por inejecución de obligaciones del convenio, siempre y cuando en este no existan cláusulas penales pactadas con el objeto de estimar anticipadamente los perjuicios / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Improcedencia de la cuantificación superior a la pactada en cláusula penal / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia de la nulidad parcial de acto administrativo contractual que hace efectiva la garantía de cumplimiento / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se reduce el valor por el que se hicieron efectivos los amparos de cumplimiento a la cuantía de la cláusula penal de estimación anticipada de perjuicios pactada / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Procedencia de la reducción proporcional

SÍNTESIS DEL CASO: La controversia versa sobre la legalidad de tres resoluciones que expidió el Ministerio de Minas y Energía, mediante las cuales declaró el incumplimiento de tres convenios celebrados para cofinanciar la construcción de redes de gas e hizo efectivas las pólizas que Seguros del Estado S.A expidió para garantizar su cumplimiento. En su demanda, la aseguradora planteó que la entidad pública no podía cuantificar unilateralmente la pérdida por la realización de los siniestros de incumplimiento, en la medida que los convenios de cofinanciación incluyeron cláusulas penales de estimación anticipada de perjuicios. En la sentencia de primera instancia, el Tribunal desestimó ese planteamiento y concluyó que la entidad pública era competente para cuantificar el valor de los perjuicios, así se hubieran pactado cláusulas penales pecuniarias por un valor inferior.

PROBLEMA JURÍDICO: El primer problema que plantea el recurso de apelación es la procedencia de inaplicar, con fundamento en la denominada excepción de ilegalidad, el artículo 14.3 del Decreto 4828 de 2008 que estaba vigente cuando se expidieron las Resoluciones impugnadas. Al margen de que esta petición –como lo expuso el Ministerio de Minas y Energía– no se formuló en la demanda que dio origen al proceso, en este caso no es procedente inaplicar la norma reglamentaria […]. El segundo problema que plantea el recurso de apelación es si el Ministerio de Minas y Energía podía cuantificar los perjuicios que sufrió debido al incumplimiento de Ingeobra, sin sujetarse a la estimación anticipada contenida en las cláusulas penales de los tres convenios de cofinanciación. Para analizar la validez de las Resoluciones impugnadas, debe tenerse en cuenta lo previsto los artículos 7º de la Ley 1150 de 2007 y 14.3 del Decreto 4828 de 2008, pues éstos integraban el bloque de legalidad al que debía someterse la decisión de la entidad pública de hacer efectivas las garantías constituidas a su favor.

PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO

Según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los litigios originados en actos y contratos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas. De otro lado, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Comoquiera que los actos administrativos impugnados se expidieron con ocasión de 3 convenios celebrados por una entidad estatal, el Ministerio de Minas y Energía, esta jurisdicción es la competente para conocer del litigio. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. El numeral 5º del artículo 135 del mismo estatuto establece que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de los asuntos referentes a los contratos de las entidades estatales, cuando la cuantía exceda los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para la fecha de presentación de la demanda, 5 de septiembre de 2012, esta cuantía equivalía a $283’350.000. El valor de la pretensión mayor se estimó en una suma superior: $715’657.363; en consecuencia, la Sala es competente para desatar el recurso de apelación, pues el proceso tiene vocación de doble instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 NUMERAL 5

CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – Límites a la facultad de cuantificar el monto de la pérdida para hacer efectivas las garantías constituidas a favor de las entidades estatales / EXTRALIMITACIÓN DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – La cuantificación en el acto administrativo que declara el siniestro no constituye ejercicio facultad excepcional / CUANTIFICACIÓN DE LOS PERJUICIOS – En acto administrativo se debe demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL

En la sentencia citada, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó las pretensiones en las que se pidió declarar la nulidad de dos expresiones –destacadas en negrita– del artículo 14 del Decreto 4828 de 2008, por una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria […] El demandante argumentó que estas disposiciones reglamentarias eran ilegales, pues confirieron una facultad excepcional que no se contempló en la Ley 80 de 1993 ni en la Ley 1150 de 2007, a saber: determinar mediante acto administrativo el monto de los perjuicios sufridos por el incumplimiento del contratista. Para sustentar este cargo, sostuvo que el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 consagró la facultad de declarar el incumplimiento del contrato para los solos efectos de hacer efectiva la cláusula penal pactada –no para cuantificar unilateralmente los perjuicios– y que, por esa misma razón, en caso de que no se pactara la cláusula penal, la entidad estatal no tenía la atribución de declarar el incumplimiento del contrato ni de cuantificar el monto de la pérdida. La Sala negó las pretensiones de la demanda con base en el siguiente argumento, que constituye la razón de la decisión: el hecho de cuantificar el valor de los perjuicios en el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro no constituye el ejercicio de una facultad excepcional, toda vez que ello hace parte de la mecánica propia de la reclamación que debe efectuar el beneficiario del seguro, tal y como lo establece el artículo 1077 del Código de Comercio. En el fallo se agregó que si las normas de derecho privado establecen que el beneficiario debe demostrar la ocurrencia del siniestro y la cuantía de la pérdida, no hay razón alguna para sostener que, tratándose de una entidad pública, no se pueda efectuar dicha cuantificación en el acto administrativo que la ley le permite expedir para declarar la ocurrencia del siniestro. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 28 de noviembre de 2019, exp. 36600.

FUENTE FORMAL: DECRETO 4828 DE 2008ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007ARTÍCULO 17 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1077

GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL – Forma en que se hace efectiva la...

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