SENTENCIA nº 25000-23-26-000-1999-01436-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 19-02-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 19 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-1999-01436-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede parcialmente
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / NULIDAD DEL ACTA DE CONCILIACIÓN – Nulidad de acuerdo conciliatorio por vicio en el consentimiento / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Por incumplimiento contractual y ruptura del equilibrio financiero del contrato estatal / CONCILIACIÓN – Determinación de la naturaleza jurídica del acuerdo conciliatorio extrajudicial / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – El control de legalidad de la conciliación prejudicial institucional procede por la vía de la acción de controversias contractuales / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Fundamento transaccional de la conciliación no sometida a homologación / CONCILIACIÓN - Es un negocio jurídico en el que las partes terminan extrajudicial o judicialmente un litigio pendiente o precaven un litigio eventual / RESTITUCIONES MUTUAS – Cosa juzgada por que ya fueron objeto de pronunciamiento definitivo en otra sentencia judicial / VICIOS DEL CONSENTIMIENTO - Dolo como causal de nulidad relativa del contrato / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – Presupuestos / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Hace tránsito a cosa juzgada / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Presta mérito ejecutivo / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Tiene atributos propios de una sentencia judicial ejecutoriada / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Las que no fueran sometidas a homologación o control jurisdiccional, sí tienen virtualidad de ser controladas mediante acción de controversias contractuales / CONCILIACIÓN - Constituye un mecanismo alternativo de solución de conflictos, que se adelanta ante un conciliador, pero al no haber sido sometida a homologación, el acta de conciliación es susceptible de ser enjuiciada como un acto jurídico de naturaleza contractual / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Presupuestos para que sea considerado como acto contractual susceptible de control judicial / CONCILIACIÓN – Diferencia y similitudes con el contrato de transacción / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Naturaleza autocompositiva del acuerdo conciliatorio institucional / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Para solicitar la nulidad del acuerdo conciliatorio extrajudicial por vicios del consentimiento / CONCILIACIÓN – Acuerdo conciliatorio como un negocio jurídico, cuya validez y eficacia está condicionada a la homologación por parte de del juez / MÉRITO EJECUTIVO DEL ACTA DE CONCILIACIÓN - Lo que presta mérito ejecutivo y hace tránsito a cosa juzgada es el auto que aprueba el acuerdo / CONCILIACIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA - No es posible enjuiciar la validez de la conciliación extrajudicial o judicial que ha surtido el proceso de homologación mediante las acciones de nulidad, ni de nulidad y restablecimiento del derecho porque no es acto administrativo / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – Cuando no se somete a control judicial, refleja una convención, cuyo objeto era un derecho susceptible de transacción o desistimiento, de allí que sea posible demandar su legalidad como contrato estatal / NULIDAD – Diferencia entre dejar sin efectos y la declaración de nulidad de un acto / NULIDAD – Dejar si efectos un acto implica que el acto sigue existiendo con independencia de que no produzca efectos / NULIDAD – Declarar nulo un acto implica que el acto nunca existió y por lo tanto se deben retrotraer los efectos del mismo / CONCILIACIÓN – La cláusula que indica renuncia a reclamación posterior, no es oponible a efectos de analizar la validez del acuerdo conciliatorio / VICIOS DEL CONSENTIMIENTO - Tratándose de vicios de la voluntad negocial, a la parte actora le corresponde acreditar la prueba de la configuración del error, el dolo o la fuerza ejercida por el otro extremo del contrato / VICIOS DEL CONSENTIMIENTO – Acreditado / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - De forma intencional se reclamó perjuicios que no sufrió / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Irregularidades / DAÑO ANTIJURÍDICO – Causado con celebración de acta de conciliación por inducir a un falso juicio de la realidad / DOLO – Configurado / DOLO - Comportamiento contractual tendiente a producir un enriquecimiento injustificado, a partir del reconocimiento de sumas que no se le adeudaban / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / RESPONSABILIDAD DEL CONTRATISTA / DECLARACIÓN DE NULIDAD RELATIVA – De acta de conciliación / VICIOS DEL CONSENTIMIENTO – El dolo como vicio del consentimiento afecta el negocio jurídico con nulidad relativa
SÍNTESIS DEL CASO: El 6 de noviembre de 1998, la Nación–Ministerio de Transporte celebró con la sociedad Dragacol S.A. una conciliación extrajudicial, mediante la cual aquel aceptó pagarle a esta la suma de $26.000’000.000, como indemnización por el supuesto incumplimiento y la ruptura del equilibrio financiero de cuatro contratos estatales que los vinculaban. La conciliación extrajudicial fue celebrada ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de Bogotá. A la audiencia compareció el agente del Ministerio Público y manifestó estar de acuerdo con la fórmula de arreglo pactada por las partes, la cual, por tanto, quedó plasmada en el acta respectiva con las formalidades y efectos previstos en la normativa vigente en la época de los hechos. En agosto de 1999, la Contraloría General de la República y el ciudadano J.B.C. instauraron demanda de acción popular contra el Ministerio de Transporte y Dragacol S.A., por considerar que la conciliación extrajudicial del 6 de noviembre de 1998 constituía una vía de hecho y era violatoria de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa, razón por la cual solicitaron que se dejara sin efectos el indicado acuerdo conciliatorio. El proceso fue resuelto en segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 31 de mayo de 2002, en la cual se dispuso dejar sin efectos la conciliación extrajudicial referida y se ordenó restituir al Ministerio de Transporte las sumas que este había pagado con ocasión de dicho acto jurídico.
PROBLEMA JURÍDICO: [E]l primer problema jurídico consiste en establecer la naturaleza jurídica del acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, más aún si este no fue sometido a homologación judicial. Para la parte actora, la conciliación sí es controlable mediante la acción de controversias contractuales, pues el objeto de la misma contiene un contrato de transacción; a contrario sensu, para el Ministerio Público, la conciliación no es pasible de control jurisdiccional, pues se trata de un mecanismo alternativo de solución de conflictos. […] [E]l segundo problema jurídico, consistente en establecer si en el caso concreto operó, total o parcialmente, el fenómeno procesal de la cosa juzgada o si, por el contrario, es posible que se estudie la validez del acta de conciliación, con miras a definir si la misma adolece de nulidad. […] El tercer problema jurídico consiste en establecer si el acta de conciliación del 6 de noviembre de 1998 adolece o no de nulidad por vicios de consentimiento, específicamente por dolo y/o error de hecho.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Normatividad aplicable
La Sala estima necesario precisar que al presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo, toda vez que la demanda se interpuso el 14 de mayo de 1999, vale decir, en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto, según la cual: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 308
PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACTOR FUNCIONAL / APLICACIÓN DE LA NORMA PROCESAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO / DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA DE LA DEMANDA
La Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce de las controversias cuando se demanda la ocurrencia de un daño atribuible a una acción u omisión de una entidad estatal. Así se infiere del artículo 82 del C.C.A., modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. De otro lado, el artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda. Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia –por el factor objetivo– por el numeral 6 del artículo 132 del C.C.A. –con la modificación introducida por el Decreto ley 527 de 1988–. Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 1999 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $18´850.000 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada se calculó en $26.000´000.000, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO...
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