SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2007-00403-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 10-02-2021
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha de la decisión | 10 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2007-00403-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DETERMINACIÓN DE COMPETENCIA / FUERO DE ATRACCIÓN / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / ENTIDAD ESTATAL / PARTICULAR / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
El asunto corresponde a esta jurisdicción en tanto intervienen en el litigio como demandadas dos entidades estatales y, por fuero de atracción, también se puede conocer de aquello relativo a la participación de los particulares involucrados. A su vez, el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia en tanto se trata de apelación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo, que era competente, en razón de la cuantía, para conocer en primera instancia. La acción promovida, por medio de la cual se controvierte la legalidad del acto administrativo que adjudicó un contrato y, con fundamento en ello, la legalidad del negocio jurídico es procedente en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, norma procesal vigente cuando fue presentada la demanda.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / PROPUESTA DEL PROPONENTE / PROCESO DE SELECCIÓN OBJETIVA / SELECCIÓN DE CONTRATISTA / PRIVACIÓN DEL DERECHO DE SER ADJUDICATARIO / RECHAZO DE LA PROPUESTA DEL PROPONENTE
En cuanto a la legitimación del extremo activo se tiene que la Sociedad (…) presentó propuesta dentro de un proceso de selección y esta no fue escogida pese a que considera que tenía derecho a ello, de donde deviene su interés directo para cuestionar los actos y el contrato, así como para pretender la indemnización de los daños que considera haber sufrido.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS / CONVENIO / UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PROCESO DE SELECCIÓN DE CONTRATISTA / FUNCIONES DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA / ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DE LA AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS / COMITÉ DE EVALUACIÓN DE PROPUESTAD / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FIDUPREVISORA / FIDUCIARIO
En lo tocante al extremo pasivo está demostrado que existe un convenio marco suscrito entre la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Unidad de Planeación Minero Energética con el fin de aunar esfuerzos técnicos, administrativos, financieros y logísticos para realizar programas de investigación, promover y financiar de manera conjunta el desarrollo de proyectos, estudios y actividades del sector hidrocarburos. (…) [S]uscribieron el convenio (…) y determinaron obligaciones precisas para cada uno de ellos. Así, el procedimiento de selección de contratistas correspondía a UPME, quien efectivamente lo adelantó y seleccionó al adjudicatario y ANH tenía un representante en el Comité Evaluador, de donde no es cierto que hubiera sido totalmente ajena a la selección, aunque en estricto sentido la decisión sobre la adjudicación la adoptó la primera de ellas. Por su parte, la suscripción del contrato correspondía a ambas entidades, ANH en forma directa, tal como en efecto aparece en el contrato demandado (…) y a la UPNE, a través de Fiduciaria La Previsora.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PARTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS / CONVENIO / UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA / FIDUPREVISORA / FIDUCIARIO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / PATRIMONIO AUTÓNOMO / FIDEICOMISO / ALCANCE DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / PARTES DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / OBJETO DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / ELEMENTOS DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / EFECTOS DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / ORDENADOR DEL GASTO
Conforme al texto del convenio, la parte contratante estaría integrada por ANH y por UPNE, aunque esta última firmaría el contrato a través de Fiduciaria La Previsora, esto en virtud del contrato de fiducia mercantil (…), en el que UPNE y la fiduciaria pactaron la constitución de un patrimonio autónomo (denominado Fideicomiso UPNE) que incluía el manejo, administración e inversión de los recursos de la primera por parte de la segunda. En materia contractual, la fiduciaria podía celebrar los actos y contratos requeridos, pero para ello requería previa solicitud del ordenador del gasto de la entidad.
ALCANCE DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / FACULTADES DEL FIDUCIARIO - Puede celebrar actos y contratos previa solicitud del ordenador del gasto / ORDENADOR DEL GASTO / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PARTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA / CONTRATANTE / REPRESENTANTE DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO / OBJETO DEL CONTRATO DE FIDUCIA COMERCIAL / REPRESENTACIÓN DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO / DELEGACIÓN DE LA FIRMA DEL DOCUMENTO / DELEGACIÓN PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO
[L]a voluntad para celebrar el contrato era de la UPNE, en tanto la fiduciaria requería de la solicitud de la entidad, lo que en otras palabras equivale a decir que quien tomaba la decisión de contratar era la Unidad y la fiduciaria los firmaba en nombre de la unidad, esto es, UPNE fungió como contratante, aunque firmó por ella el representante del patrimonio autónomo según el mandato que para tal efecto quedó incluido en el contrato de fiducia. Aunque por virtud del contrato de fiducia se constituyó un patrimonio autónomo con unos recursos determinados que lo integraron, ello no desdice de la calidad de parte de UPNE en sus contratos. F. es representante del patrimonio autónomo, pero la contratante en el caso de la referencia fue UPNE, a través de delegación de firma, porque el contrato no podía firmarse sin la expresa voluntad de la Unidad, de donde surge que la fiduciaria solo firmaba aquellos que UPNE disponía celebrar, esto es carecía de capacidad para obligar en forma autónoma a la Unidad.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / PARTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL FIDUCIARIO / REPRESENTACIÓN DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO / DELEGACIÓN DE LA FIRMA DEL DOCUMENTO / DELEGACIÓN PARA LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO / FIDUPREVISORA - No es necesaria su vinculación al proceso / ADJUDICATARIO / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / LITISCONSORCIO NECESARIO /
[E]l contrato aparece firmado por ANH y Fiduprevisora en representación de UPNE. Así las cosas, ANH y UPNE son quienes tienen interés legítimo para concurrir como parte pasiva y no se imponía la vinculación de Fiduprevisora como vocera del Fieicomiso UPME, en tanto no suscribió el contrato en tal calidad y, por ende, el patrimonio autónomo no fue parte del acuerdo de voluntades. También están legitimados los adjudicatarios del contrato, quienes son litisconsortes necesarios de las demandadas.
ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO / ACTO SEPARABLE / ACTO PRECONTRACTUAL / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PUBLICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DE LA ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE LICITACIÓN PÚBLICA / UNIÓN TEMPORAL / NOTIFICACIÓN EN ESTRADO / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
En lo que respecta a la oportunidad para accionar, tal como lo alegaron las demandadas por vía de excepción, el artículo 87 dispone que los actos dictados antes de la celebración del contrato son demandables dentro de los 30 días siguientes a su notificación, comunicación o publicación, mediante las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, la oportunidad para pretender la anulación judicial del acto de adjudicación y el consecuencial restablecimiento del derecho precluía pasados 30 días desde la notificación de la decisión sobre la adjudicación. En este caso, la decisión de adjudicar el contrato a la Unión Temporal (…) fue dictada en audiencia pública (…) por lo que las partes quedaron notificadas en estrados, tal como de ello se dejó constancia en la misma acta. A partir del día siguiente inició a contabilizarse el plazo para demandar esa decisión -en procura del restablecimiento económico derivado de su eventual nulidad-, y la oportunidad para hacerlo venció...
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