SENTENCIA nº 25000-23-36-000-2015-01918-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 09-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 09 Julio 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-36-000-2015-01918-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ENTIDAD PÚBLICA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / DERECHO A LA IGUALDAD DE CONDICIONES / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / ENTIDAD ESTATAL / ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS / PRECIO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / ETAPA CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS MIXTA
En lo relativo a la naturaleza del acuerdo, se observa que en la celebración del (…) la entidad encargada adelantó un procedimiento de selección de contratistas en el cual los proponentes participaron en igualdad de condiciones, en un escenario de competencia. En este sentido (aunque los contratos interadministrativos, en los términos del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, pueden estar precedidos de un procedimiento concursal), en el acuerdo de voluntades en estudio se evidencia la presencia de dos extremos contractuales bien definidos, una parte contratante (CCE) y otra parte contratista (los distintos proveedores, ejecutores del contrato). (…) El que uno de los proveedores haya sido una entidad estatal (por ser una empresa de servicios públicos con capital mixto) no desvirtúa la naturaleza del acuerdo marco de precios celebrado, en el que, con fundamento en las facultades legales concedidas por los artículos arriba referidos, se pactó la posibilidad de declarar el incumplimiento parcial o total, de hacer efectiva la cláusula penal e, incluso, de compensar su valor con las sumas que las entidades compradoras le adeudaran al proveedor (cláusula 16). (…) En este caso, la (…) actuaba como un competidor en el mercado, esto es, como un proveedor que debía cumplir con las órdenes de compra que le presentaran las entidades interesadas. En atención a lo anterior, la calificación de contrato interadministrativo (que no convenio) que pretendió la parte actora, para negar facultades en cabeza de la administración contratante, resultaría en un trato desigual e injusto para la (…) frente al resto de proveedores, al lado de los cuales, esta entidad actuaba como uno más. (…) El contrato celebrado a través del (…) no muta su naturaleza por el hecho de encontrar en el otro extremo de la relación contractual a una entidad ejecutora como la (…) quien se presentó, en una lógica de competencia en el mercado, a un procedimiento de selección para convertirse en un proveedor más de la administración. (…) La naturaleza del acuerdo que celebraron y calificaron las propias partes no puede variar con el vaivén del deseo de uno de los extremos de la relación contractual. En especial si, con la mutación que pretendió una de ellas, se buscaba un tratamiento diferente para resguardarse frente a las consecuencias del incumplimiento contractual. (…) La (…) participó en el procedimiento de selección del (…) y se sometió a sus condiciones, a pesar de lo cual, una vez resultó adjudicataria y se convirtió en uno más de los proveedores, pretendió acudir a su naturaleza de entidad pública para blindarse frente a las facultades propias que tenía la entidad contratante en la etapa de ejecución contractual, entidad última que se regía por el Estatuto Contractual, en particular, por lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011. En consecuencia, los argumentos de la parte actora no resultan de recibo para excluir la competencia de CCE para la adopción de los actos administrativos demandados.
FUENTE FORMAL: LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 7 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 2 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 42 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 17
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, sentencia del 26 de julio de 2016, exp. 2257, C.Á.N.V.
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MULTA / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATISTA / DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO
El debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, principio rector de las actuaciones administrativas (artículo 3 del CPACA), tiene una materialización singular y significativa frente a las actuaciones de la administración durante su actividad contractual. La desaparición, en la redacción original de la Ley 80 de 1993, de la posibilidad de pactar y hacer efectivas las multas y la cláusula penal, dio origen a un número importante de providencias que se pronunciaron sobre el debido proceso administrativo, y a la adopción de las disposiciones del artículo 15 de la Ley 1150 de 2007 y del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, sobre las actuaciones administrativas sancionatorias en materia contractual. (…) En vigencia de la Ley 1474 de 2011, hoy resulta claro que para la declaratoria de incumplimiento, y para hacer efectiva la cláusula penal (como ocurrió en los actos administrativos demandados), la administración debe cumplir con el procedimiento legal establecido, en el cual se requiere una citación previa al contratista para que asista a una audiencia, en desarrollo de la cual la administración debe dar a conocer las razones que motivaron su actuación y las normas violadas, para que el contratista pueda, a su vez, ejercer su derecho de defensa. (…) En la actuación administrativa sancionatoria contractual adelantada por CCE, que dio origen a las Resoluciones (…) la Sala observa que se respetó el debido proceso de la parte demandante. Los propios actos administrativos en cuestión dan cuenta de la corrección del yerro en el que había incurrido la administración cuando, en la primera citación al contratista, omitió acompañar el informe del supervisor del contrato. Esta situación fue superada a petición de la parte actora, quien, una vez recibió la citación y advirtió la omisión, le solicitó a CCE corregir la irregularidad que consideró configurada, atendiendo, entre otras consideraciones, a las disposiciones del CPACA sobre la materia .(…) Para el momento en el que se adelantó la audiencia y se adoptó la decisión (…) la parte demandante había tenido la oportunidad de conocer las razones que sustentaban la citación a la audiencia de incumplimiento (…) situación que le permitió estar enterada de los motivos de la administración y ejercer, sin limitación alguna y de manera plena, su derecho de defensa.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 3 / LEY 1474 DE 2011 – ARTÍCULO 86 / LEY 1150 DE 2011 – ARTÍCULO 15
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 20 de febrero de 1997, exp. 12669, C.J.Á.P.; sentencia de 16 de noviembre de 1994, exp. 8449, C.C.B.J.; sentencia del 15 de agosto de 1996, exp. 8358, C.J.C. y sentencia del 20 de octubre de 2005, exp. 14279, C.M.I.O.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO
[En el caso concreto] [F]rente a la declaratoria de incumplimiento adoptada, se debe tener en cuenta que, en realidad, no existió la señalada diferencia en el entendimiento del plazo contractual (días hábiles o calendario), habida cuenta de que la propia entidad demandada reconoció que, en efecto, los días eran hábiles, tanto como que la declaratoria de incumplimiento no se produjo hasta que se agotó el plazo contractual previsto (…) Sobre este plazo se debe retener que, cuando finalmente llegó, la parte demandante no había dado cumplimiento total a sus obligaciones contractuales, como ella misma lo reconoció en el trascurso del presente proceso. Consideración en la que se basó CCE para declarar el incumplimiento parcial del contrato, y que resultaba ser una motivación adecuada para la adopción de los actos demandados.
CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL
[En el caso concreto sobre la solicitud de reducción proporcional de la cláusula penal que fue impuesta por la entidad demandada, la Sala menciona que.] En atención a lo estipulado en el contrato, y a lo consagrado por el propio Código Civil, las partes pactaron el 10% del valor de las órdenes de compra como cláusula penal frente a incumplimientos totales o parciales, (…) Por lo anterior, la administración, al hacer efectiva dicha cláusula, lo hizo en los propios términos del acuerdo, para lo cual debe (…) [aplicarse] (…) el Código Civil (…) artículo 1599
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1599
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01918-01(59325)
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