SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2009-00498-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 07-05-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Fecha de la decisión | 07 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2009-00498-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Indemnización de perjuicios por suspensión del contrato y supresión de obra / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – La supresión o modificación de la obra, implica la modificación del contrato / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN - Su inobservancia constituye incumplimiento del contrato / SUSPENSIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Impone la indemnización de perjuicios cuando es imputable al incumplimiento de la entidad contratante / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA - Los perjuicios alegados se deben demostrar / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Debe existir relación causal entre gastos alegados y la prolongación del contrato / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL - Establece el deber de adelantar los trámites con austeridad de tiempo, medios y gastos / PRINCIPIO DE ECONOMÍA DEL CONTRATO ESTATAL – Por la relación con el principio de planeación contractual, impide las dilaciones y retardos en la ejecución del contrato y obliga analizar la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar / INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL - No solo se circunscriben a lo consignado en las cláusulas del contrato, sino también a los compromisos establecidos en los pliegos de condiciones y los documentos precontractuales que luego se integran en un todo al acuerdo de voluntades celebrado / OBLIGACIONES EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL - Inciden en la posterior ejecución del contrato, de manera que su inobservancia puede acarrear la responsabilidad contractual de la autoridad incumplida / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – No solo impone cargas y deberes al Estado contratante sino también al contratista desde la fase previa al contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – La mayor permanencia ocasionada por el incumplimiento de la administración respecto de sus deberes precontractuales y atinentes a la planeación del respectivo proyecto, al afectar los costos del contrato, deriva en la obligación de la entidad de indemnizar los perjuicios causados / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - Procede con el propósito de evitar la paralización o afectación grave del servicio que se deba satisfacer / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – En principio debe ser acordada por las partes / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Cuando no hay acuerdo, la administración tiene la facultad de ejercer sus poderes exorbitantes para modificar el contrato unilateralmente / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Se hace mediante acto administrativo motivado / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos para ejercer el derecho de opción que tiene el contratista para decidir si renuncia o continua con la ejecución del contrato / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Si por la modificación el contratista renuncia a la ejecución del contrato, se debe liquidar / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Presupuestos / MODIFICACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL – Impone la indemnización de perjuicios cuando es con esta se causa algún daño al contratista y es imputable por incumplimiento de la entidad contratante / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Configurada por suspensión del contrato / MAYOR PERMANENCIA EN LA OBRA PÚBLICA – Configurada por incumplimiento contractual de la entidad / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos de la suscripción de acuerdos que modifican o de prorrogan el contrato con silencio del contratista sobre los efectos económicos de tales medidas / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las salvedades en los acuerdos que modifican el contrato no se puede entender como una exigencia formal ni un requisito ad substantiam actus para el reconocimiento de pretensiones de la demanda judicial / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Las causas de suspensión o prórroga del contrato no le son imputables al contratista, se le deben reconocer los costos derivados de tal extensión del contrato en el tiempo / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO – Configurada / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL - Configurado
SÍNTESIS DEL CASO: Entre la Secretaría de Educación Distrital y el señor L.F.G.P. se celebró el contrato de obra 117 del 28 de octubre de 2004, para la realización de obras de reforzamiento y atención de emergencias en cinco instituciones educativas de Bogotá, para lo cual se dispuso un plazo de 90 días calendario. Aunque las partes firmaron el acta de inicio el 18 de noviembre de 2004, el 22 de noviembre suscribieron el acta de suspensión N° 1, en razón a que estaba pendiente el resultado de algunas consultorías que la entidad había contratado para otra clase de obras de reforzamiento en tres de los cinco colegios que hacían parte del contrato. El 28 de marzo de 2004 se firmó una nueva acta de suspensión, la cual fue prorrogada en siete oportunidades –la última hasta el 20 de agosto de 2006-, y se justificó igualmente por la necesidad de obtener los informes de las consultorías para las obras de reforzamiento en las instituciones educativas, en el marco de un programa del Plan de Desarrollo Distrital, no contemplado en los términos de referencia correspondientes al contrato 117 de 2004. En reunión del 22 de mayo de 2006, se determinó que era inviable el adelantamiento de las obras contratadas en tres de las cinco instituciones educativas objeto del contrato. El demandante solicitó el reconocimiento de los perjuicios causados por la suspensión del contrato y la supresión de las obras, pero no hubo reconocimiento de los mismos en sede administrativa y el contrato nunca se liquidó.
PROBLEMA JURÍDICO: De acuerdo con el recurso de apelación, en el presente asunto le corresponde a la Sala establecer si la eliminación de tres frentes de trabajo previstos por las partes en el contrato de obra 117 de 2004, así como las suspensiones sucesivas del negocio jurídico, dieron lugar a la ruptura de su equilibrio económico o fueron consecuencia del incumplimiento contractual del Distrito Capital– Secretaría de Educación Distrital. En segundo término, la Sala determinará si el contrato de obra 117 de 2004 debe ser liquidado en sede de juicio, en cuyo evento, establecerá los respectivos saldos a favor y/o a cargo de cada una de las partes.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Determinación de la ley procesal aplicable
La Sala estima necesario precisar que al presente asunto le resultan aplicables las reglas del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984, toda vez que la demanda se interpuso el 3 de agosto de 2009, vale decir, en vigencia de dicha norma y antes de que entrara en vigor la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que prescribe en el artículo 308 la regla de transición para procesos iniciados en vigencia del anterior estatuto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LEY 1437 DE 2011
PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Competencia para decidir las controversias y litigios originados en la actividad contractual de las entidades públicas / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO
La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, puesto que el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo –vigente en la fecha de interposición de la demanda- estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para decidir las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En efecto, en esta oportunidad se somete a consideración de la Sala el desequilibrio económico y el pretendido incumplimiento del contrato de obra 117 del 28 de octubre de 2004, en el que fungió como contratante el Distrito Capital – Secretaría de Educación Distrital. Ahora, la actuación que en esta sentencia habrá de resolverse ostenta vocación de doble instancia, puesto que la cuantía fijada en la demanda es superior a los 500 S.M.L.M.V. ($248’450.000) establecidos en el artículo 132 – numeral 5 del C.C.A. En efecto, en la demanda se estableció como cuantía del proceso la suma de $382’465.830, como valor de los perjuicios reclamados por el contratista.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82
CLÁUSULA COMPROMISORIA DEL CONTRATO ESTATAL / RENUNCIA TÁCITA A LA CLÁUSULA COMPROMISORIA – Aplicación de auto de unificación
La cláusula vigésima cuarta del contrato materia de controversia contiene un pacto en el sentido de que las diferencias surgidas entre las partes, que no provengan del ejercicio de potestades excepcionales, serían dirimidas “mediante la utilización de los mecanismos de solución ágil de conflictos (…), tales como arreglo directo, amigable composición, conciliación [y] transacción”, y que si las discrepancias fueran de carácter “insalvable”, acudirían por mutuo acuerdo al arbitramento. Aunque inicialmente la demanda fue inadmitida por esa razón, en providencia de Sala, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de octubre de 2009 se dispuso la admisión del libelo, por entenderse, bajo la jurisprudencia vigente en ese momento, que el actor había renunciado tácitamente a la aplicación de la cláusula compromisoria. Adicionalmente, se...
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