SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2007-00003-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 18-11-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha de la decisión | 18 Noviembre 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2007-00003-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Accede parcialmente
SÍNTESIS DEL CASO: Entre las partes se suscribió un contrato para el diseño y construcción de andenes de la troncal Caracas; al liquidar el contrato unilateralmente la demandada dejó de pagar algunos valores porque consideró que las obras no cumplían con los estándares de calidad exigidos; el demandante pretende la nulidad del acto de liquidación y el restablecimiento del equilibrio económico del contrato que el contratista considera roto con ocasión de la ejecución de obra eléctrica y por la construcción de cámaras telefónicas.
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / SUPUESTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REPARACIÓN DE PERJUICIOS / TASACIÓN DE PERJUICIOS
La Sala revocará parcialmente la sentencia de primera instancia porque encuentra que se violó del debido proceso al imponer al contratista una indemnización de perjuicios relacionados con el costo de la interventoría necesaria para rehacer las obras no recibidas a satisfacción, lo que no podía hacer de plano en el acto de liquidación;
PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / SUPUESTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / VALIDEZ DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / DEBIDO PROCESO
El artículo 61 de la Ley 80 de 1993 faculta a las entidades regidas por el Estatuto de Contratación para liquidar directa y unilateralmente los contratos cuando las partes no logran acuerdo o el contratista no se presenta al trámite de la liquidación bilateral, así: “si el contratista no se presenta a la liquidación o las partes no llegan a acuerdo sobre el contenido de la misma, será practicada directa y unilateralmente por la entidad y se adoptará por acto administrativo motivado susceptible del recurso de reposición.” (…) En línea con la referida disposición normativa para que pueda adelantarse la liquidación unilateral de un contrato es preciso que se cite al contratista para tal efecto y que: (i) no se presente o (ii) no se logre acuerdo; cumplidos estos presupuestos la entidad puede adoptar la liquidación definitiva por lo cual la presencia del contratista al trámite liquidatorio es necesaria para que se adelanten tratativas entre las partes que, posiblemente, culminen en un acto bilateral; sin embargo, la imposibilidad de acuerdo no impide que la administración ejerza la competencia que le ordenamiento jurídico le otorga para liquidar unilateralmente en forma directa. Así, de acuerdo con la ley la liquidación unilateral puede adelantarse sin necesidad de un procedimiento administrativo en el que se permitan descargos y decreto de pruebas al contratista ya que no corresponde a un trámite sancionatorio sino al ejercicio de una facultad legal que permite establecer mediante acto administrativo el cruce de cuentas final del contrato. La Constitución Política dispone que el debido proceso se garantizará en todas las actuaciones administrativas y ello impone el respeto de las formas propias de cada procedimiento, de modo que cuando el legislador ha regulado la forma en que estos se surten el debido proceso se garantiza acogiéndose al trámite legal o reglamentariamente previsto; la Ley 80 de 1993 faculta a la administración para liquidar el contrato en forma directa con la sola condición de haber citado al contratista para intentar pactarla, fracasado lo cual se habilita el ejercicio de la competencia para hacerlo unilateralmente.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 61
TERMINACIÓN DE LA OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / DIFERENCIA ENTRE ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Y EL ACTA QUE DECLARA EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRACTO / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NO EJECUCIÓN DEL CONTRATO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / OBLIGACIÓN CONDICIONAL EN EL CONTRATO ESTATAL / EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN CONDICIONAL / INEXISTENCIA DE LA PRUEBA DEL INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / INEXISTENCIA DE INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL POR LA ADMINISTRACIÓN
[L]a demandante asimila la liquidación unilateral demandada a un acto de “declaratoria de incumplimiento” por cuanto considera que lo que en realidad entraña la decisión de no pagarle es el ejercicio de este poder en atención a que las partes ya habían suscrito el acta de terminación de obra en la que quedó precisado que el contratista ejecutó sus obligaciones en un 100%; contrario a ese entendimiento la Sala verifica que la entidad nunca aceptó la plena ejecución del contrato, (…) De conformidad con lo expuesto no es cierto que el contratista hubiera ejecutado a cabalidad el contrato ya que la entidad nunca recibió a satisfacción las obras y la interventoría siempre manifestó inconformidad con la calidad de los trabajos y especificó los items que requerían ajustes y el contratista no los entregó conforme a lo requerido; la decisión de no pagar lo no ejecutado a satisfacción no se equipara a una declaratoria de incumplimiento y, por ende, no se requería un procedimiento administrativo adicional toda vez que la ley no lo prevé para efectos de la liquidación unilateral, bien podía la entidad descontar del valor a pagar lo no entregado. Así las cosas, no hubo incumplimiento del IDU por hecho de abstenerse de pagar las sumas correspondientes a lo no ejecutado a satisfacción porque ello tuvo lugar en virtud del acto administrativo demandado cuya presunción de legalidad no se desvirtuó; por el contrario, consta que el 5 de julio de 2005 la Universidad Nacional de Colombia, quien fue contratada para verificar la calidad y estabilidad de la obra, le remitió al consorcio los resultados de las actas de visita a la obra en los que puso de presente los daños que presentaban los trabajos (…) Para la Sala no hay prueba de incumplimiento atribuible a la contratante por el hecho de no pagar el valor de lo no ejecutado a satisfacción suya porque el pago final estaba sujeto a condición y esta no se cumplió; el contrato preveía en la cláusula “forma de pago” que el valor de las actas se pagaría de acuerdo con la obra ejecutada y “recibida a satisfacción del IDU” y el saldo final del 5% del valor total del contrato “previo recibo a satisfacción, suscripción del acta de liquidación y su correspondiente aprobación por parte del Director Técnico de Construcciones, así como la aprobación de los planos record y recibo a satisfacción de las obras por parte de la empresa de servicios públicos y entidades competentes” (fl. 189 cdno. 3). Para demostrar el incumplimiento debía acreditarse que se cumplió la condición objetiva a la que estaba sujeto el pago final del contrato, como así no se hizo no puede afirmarse que se incumplió la forma de pago.
OBLIGACIÓN CONDICIONAL EN EL CONTRATO ESTATAL / EXIGIBILIDAD DE LA OBLIGACIÓN CONDICIONAL / INEXISTENCIA DE LA PRUEBA DEL INCUMPLIMIENTO DEL PAGO / INEJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NO EJECUCIÓN DEL CONTRATO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO / SUPUESTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / TASACIÓN DE PERJUICIOS / PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL
Para la Sala no hay prueba de incumplimiento atribuible a la contratante por el hecho de no pagar el valor de lo no ejecutado a satisfacción suya porque el pago final estaba sujeto a condición y esta no se cumplió; el contrato preveía en la cláusula “forma de pago” que el valor de las actas se pagaría de acuerdo con la obra ejecutada y “recibida a satisfacción del IDU” y el saldo final del 5% del valor total del contrato “previo recibo a satisfacción, suscripción del acta de liquidación y su correspondiente aprobación por parte del Director Técnico de Construcciones, así como la aprobación de los planos record y recibo a satisfacción de las obras por parte de la empresa de servicios públicos y entidades competentes” (fl. 189 cdno. 3). Para demostrar el incumplimiento debía acreditarse que se cumplió la condición objetiva a la que estaba sujeto el pago final del contrato, como así no se hizo no puede afirmarse que se incumplió la forma de pago. (…) Sin embargo, ello no autorizaba al IDU para imponer unilateralmente la tasación de los eventuales perjuicios causados por la no entrega a satisfacción de los trabajos en el acto administrativo de liquidación del contrato; en otras palabras, sí bien podía dejar de pagar lo no recibido a satisfacción al liquidar el contrato, no podía tasar unilateralmente los perjuicios que ello le generó e imponer su reparación porque ello equivale a hacer efectiva parcialmente la cláusula penal pecuniaria y, para tal efecto, sí debió garantizar en forma previa el derecho de audiencia y contradicción del contratista. En esas condiciones, se impone anular parcialmente el acta de liquidación del contrato en tanto señaló como suma a...
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