SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2011-00388-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 08-09-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 08 Septiembre 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2011-00388-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / EMPRESA COLOMBIANA DE PRODUCTOS VETERINARIOS / SOCIEDAD ANÓNIMA DE ECONOMÍA MIXTA DEL ORDEN NACIONAL / OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS A ASOCIACIONES PRIVADAS PARA LA ADQUISICIÓN DE ACCIONES EN LA SOCIEDAD EMPRESA COLOMBIANA DE PRODUCTOS VETERINARIOS S. A. – A través de una norma de rango legal / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ POPULAR - Para juzgar la operación de otorgamiento de crédito al estar expresamente respaldada en una norma de rango legal / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Por parte del juez popular si de los hechos y de las pruebas surja de manera clara y suficiente la inconstitucionalidad de la norma y la imprescindibilidad de aplicar la excepción para amparar el derecho o interés colectivo / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Que hagan dudar de la constitucionalidad de las normas de rango legal
En la acción popular bajo estudio se cuestionan operaciones financieras respaldadas expresamente en una norma con rango y fuerza de ley, que se materializaron en contratos y dieron lugar a la adopción de actos administrativos. Los hechos ocurrieron entre 1974 y 1982. (…) En efecto, si bien la acción popular es un instrumento que procede respecto de las autoridades públicas (artículo 9 de la Ley 472 de 1998), concepto que incluye al Congreso y al Presidente de la República, el juzgamiento abstracto de la constitucionalidad de las leyes, de los decretos leyes y de los decretos legislativos es de la competencia de la Corte Constitucional y no, en principio, del juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, en virtud del artículo 4 de la Constitución, el juez de la acción popular, como autoridad del control difuso de constitucionalidad, podría inaplicar la norma de rango legal, a condición de que de los hechos y de las pruebas del expediente surja, de manera clara y suficiente, tanto la inconstitucionalidad de la norma, como que la excepción de inconstitucionalidad resulta imprescindible para amparar adecuadamente el derecho o interés colectivo, frente al daño contingente, el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o que tal declaración de ineficacia concreta es necesaria para restituir las cosas a su estado anterior (artículo 2 de la Ley 472 de 1998). En tal caso, la constitucionalidad de la norma legal no es el objeto del contencioso administrativo, sino un instrumento imprescindible para el juez de la acción popular. (…) Ahora bien, constata la Sala que, en el presente caso, se cuestiona el otorgamiento de créditos a diferentes entes gremiales privados, para que, con dichos recursos, adquirieran acciones en la Sociedad de Economía Mixta Vecol S.A, contratos de mutuo que fueron celebrados a instancias del gerente de la sociedad. Para el accionante, tal operación desconoce los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la debida protección al patrimonio público, pese a que el otorgamiento de tales créditos, con dicha finalidad, se encuentra expresamente respaldado en el Decreto Ley 615 de 1974 (…) La cobertura legal a la operación fue respaldada por el Decreto Ley 133 de 1976, que creó el Fondo de Fomento Agropecuario, y en el numeral 5 del artículo 64 se dispuso que dicho fondo se nutriría, entre otros, por “Las sumas que en razón de lo dispuesto en el artículo 11 del mismo Decreto 615 de 1974 adeudan a la Nación los accionistas particulares de la Empresa Colombiana de los Productos Veterinarios, VECOL S.A.”. No obstante lo anterior, el accionante no expuso hechos ni argumentos que, de manera clara y suficiente, hagan dudar de la constitucionalidad de las normas de rango legal mencionadas, razón por la cual, se trata de un cuestionamiento frente al cual, en el caso estudiado, la acción popular no es el medio idóneo. De pasar por alto el respaldo legal expreso a la actuación administrativa y realizar un control independiente de derechos e intereses colectivos frente a la actuación administrativa, se estaría desconociendo la cobertura legal expresa de la actividad y, de manera indirecta e indebida, se controlaría la constitucionalidad de las normas. Por lo anterior, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno al respecto.
APLICACIÓN DE LA LEY 472 DE 1998 A HECHOS OCURRIDOS ANTES DE SU ENTRADA EN VIGENCIA – Procedencia si se cumplen los requisitos / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA APLICAR LA LEY 472 DE 1998 – Respecto del derecho colectivo a la moralidad administrativa / MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Este derecho colectivo no estaba consagrado expresamente en la época en la que ocurrieron los hechos constitutivos de la vulneración / APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY 472 DE 1998 – Improcedente frente a hechos constitutivos de vulneración del derecho colectivo no consagrado en la fecha de ocurrencia / PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / DERECHO DE DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Procedente el estudio de la vulneración pues su consagración estaba prevista en la normativa anterior a la Constitución de 1991 / PATRIMONIO PÚBLICO – Aun cuando no se estaba consagrado expresamente antes de la Constitución de 1991 como un derecho colectivo era considerado un interés público
Por otra parte, el accionante cuestiona la decisión adoptada por el Ministerio de Agricultura para que, hacia el futuro, los créditos otorgados no continuaran causando el cobro de intereses – presunta vulneración por acción-. El accionante asegura, igualmente, que respecto de los intereses ya causados hubo condonación, porque no se habrían realizado las actuaciones necesarias para el cobro – presunta vulneración por omisión -. La primera de las vulneraciones alegadas se habría materializado en un acto administrativo. En vigencia del Decreto Ley 1 de 1984, dentro de la jurisprudencia administrativa existieron posiciones que negaban la procedencia de la acción popular para controvertir y anular actos administrativos y contratos, considerando que para ello existían acciones específicas, previstas para tales fines y, otras posiciones, finalmente unificadas, que, en nombre del carácter principal de la acción popular, lo permitieron, a condición de que el respectivo acto jurídico hubiera sido la causa directa de la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo (…) La aplicación de la ley 472 de 1998 a hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia de esta ley y de la Constitución de 1991. A pesar de que la acción popular fue creada por el Constituyente de 1991, el Consejo de Estado ha determinado que ella resulta procedente para el cuestionamiento de situaciones ocurridas antes de la expedición de la Ley 472 de 1998, que desarrolló el artículo 88 de la Constitución y de la Constitución misma, siempre que se cumplan dos requisitos: 1) el derecho e interés colectivo que se invoca como vulnerado debía estar consagrado expresamente, en la época en la que ocurrieron los hechos constitutivos de la vulneración y, 2) la acción popular debía estar prevista en la época en que ocurrieron los hechos como instrumento procesal para la protección de ese interés colectivo que se alega como vulnerado. (…) para el caso de la vulneración del patrimonio público tal rigor fundado en el principio de seguridad jurídica desconocería que, aun en vigencia de la Constitución de 1886 únicamente se amparaban los derechos adquiridos con justo título (artículo 31) y, para la protección del patrimonio público, la vigilancia de la gestión fiscal ya se atribuía a la Contraloría General de la República (artículo 59). Igualmente, el artículo 413 del Código de Procedimiento Civil de 1970, vigente para la época de los hechos, disponía que “Los bienes de las entidades de derecho público no pueden ser objeto de declaración de pertenencia”, lo que indicaba que, para el legislador de la época, en el caso de bienes de las Sociedades de Economía Mixta, como es el caso de V.S., el solo paso del tiempo no podía consolidar derechos sobre dichos bienes. También, hay que considerar que, de constatarse la vulneración alegada al patrimonio público, la misma permanecería en el tiempo, lo que sería coherente con la ausencia de término de caducidad de la acción popular. Así, aun sin consagración explícita como derecho o interés colectivo, no puede afirmarse, de manera alguna, que fue únicamente a partir de 1991 que la protección del patrimonio público fue considerada como un interés público. En este orden de ideas, en lo concerniente a la defensa del patrimonio público, si bien los hechos alegados en la demanda ocurrieron con anterioridad a la Constitución de 1991 y a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, resulta procedente, en el presente caso, el estudio de la vulneración al derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. Por el contrario, la moralidad administrativa fue reconocida como derecho e interés colectivo por la Constitución de 1991 y, aunque con anterioridad podía reconocerse implícitamente, entre otras, en normas relativas a la prevalencia del interés general, en realidad no tenía consagración ninguna en el ordenamiento jurídico colombiano
AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO...
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