SENTENCIA nº 27001-23-31-000-2009-00024-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 16-05-2019
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | DECRETO 288 DE 2004 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULOS 87 Y 136 / DECRETO 288 DE 2004 / / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULOS 1546 Y 1613 / LEY 446 DE 1998 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 868 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 16 Mayo 2019 |
| Número de expediente | 27001-23-31-000-2009-00024-01 |
NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO / FONADE / FONDO NACIONAL DE PROYECTOS DE DESARROLLO / NATURALEZA JURÍDICA DEL FONADE / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / ENTIDAD FINANCIERA ESTATAL / CONTRATO DE ENTIDAD FINANCIERA ESTATAL / INAPLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / FUNCIONES DE LA ENTIDAD FINANCIERA ESTATAL / ACTIVIDAD DE CAPTACIÓN DE RECURSOS
[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE- es una entidad de naturaleza pública y, por consiguiente, los contratos que celebre son estatales. En efecto, el Decreto 288 del 2004 establece que el FONADE es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y, como tal, esas empresas hacen parte de aquellas entidades estatales sobre las que opera la regulación de la Ley 80 de 1993, por estar incluidas como tal en su artículo 2. Sin embargo, a pesar de su carácter de empresa industrial y comercial, en tanto entidad financiera, FONADE se encuentra comprendida en la excepción prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que excluye del régimen del estatuto de contratación a los contratos que ellas celebren como parte del giro ordinario de sus negocios ( ) Ahora bien, debe señalarse que las corporaciones financieras tienen una regulación especial que define su naturaleza y actividades, la cual está contenida, entre otras normas, en el Decreto Ley 663 de 1993. ( ) Como puede verse, las corporaciones financieras, de acuerdo con lo definido por el aparte transcrito, tienen varias actividades autorizadas, como la captación de recursos del público, la colocación de tales recursos nuevamente en el público, la realización de operaciones activas de crédito y la de inversiones. Sin embargo, esto implicaría obviar que, a pesar de que FONADE está organizada como entidad financiera, su razón de ser no es la de participar de forma activa en el mercado financiero, sino la financiación de proyectos de desarrollo adelantados por otras entidades públicas. No en vano tiene por objeto principal ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 288 de 2004. ( ) Así las cosas, no resta sino concluir que el régimen jurídico de un contrato celebrado por FONADE como el que se estudia, para la época de los hechos, no estaba regido por la Ley 80 de 1993, sino por las reglas de derecho privado.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con las funciones del Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo como entidad financiera y como entidad pública, ver sentencia de 9 de octubre de 2013, Exp. 30763 y sentencia del 3 de agosto de 2017 Exp. 52531.
FUENTE FORMAL: DECRETO 288 DE 2004 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL
El presente debate versa sobre el supuesto incumplimiento contractual de la entidad contratante y la presunta ruptura del equilibrio económico del contrato ( ) aspecto que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 87 del C.C.A., se debe dilucidar a través del trámite de la acción contractual impetrada. ( ) [A]l tenor de lo dispuesto en el Decreto 288 del 2004 el régimen jurídico de los contratos celebrados por el FONADE sería el contenido en las normas del derecho privado. ( ) Ahora bien, en orden a determinar la oportunidad de su interposición, la S. precisa que, de conformidad con el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, el término de caducidad de la acción contractual debe ceñirse a las siguientes reglas: ( ) En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. ( ) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta. ( ) Así, pues, desde cuando venció el plazo contractual ( ), las partes tenían cuatro meses para lograr la liquidación bilateral definitiva del vínculo negocial, según lo acordaron. ( ), la acción se ejerció dentro del término legalmente establecido.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cómputo de caducidad en los contratos estatales sometidos al régimen del derecho privado, ver auto de diciembre 6 de 2010, Exp. 38344, postura reiterada en sentencia del 14 de octubre de 2015 Exp. 48502.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULOS 87 Y 136 / DECRETO 288 DE 2004 /
EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / ALTERACIÓN DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO / RUBRO DE IMPREVISTOS EN EL CONTRATO ESTATAL / HECHO DEL PRINCIPE / IUS VARIANDI / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / PREVISIBILIDAD DEL DAÑO
[L]a ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la voluntad de la parte que, dentro de la relación contractual, ostenta posición de supremacía frente a su co-contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles que impactan la economía del contrato o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), por razones no imputables a las partes. La Sección Tercera de esta Corporación ha acogido las teorías desarrolladas por la doctrina foránea en torno a las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato estatal, señalando que éste puede verse alterado por actos y hechos de la administración o por factores externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual. A los primeros se les denomina hecho del príncipe y potestas ius variandi (álea administrativa), mientras que a los supuestos que emergen de la segunda fuente se les enmarca dentro de la denominada teoría de la imprevisión y, paralelamente, en la teoría de la previsibilidad. Lo anterior permite deducir, con absoluta claridad, que aquel equilibrio puede verse alterado por el ejercicio del poder dentro del marco de la legalidad o por situaciones ajenas a las partes, que hacen más o menos gravosa la prestación; pero, en ningún caso tiene lugar por los comportamientos antijurídicos de las partes del contrato.
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / RESOLUCIÓN DEL CONTRATO POR INCUMPLIMIENTO / REPARACIÓN INTEGRAL DE PERJUICIOS
El incumplimiento contractual, en cambio, tiene origen en el comportamiento antijurídico de uno de los contratantes, quien asume un proceder contrario a las obligaciones que contrajo al celebrar el contrato y, como efecto principal, causa un daño antijurídico a la parte contraria que, desde luego, ésta no está en la obligación de soportar; además, el incumplimiento genera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios causados a la parte cumplida. Es de anotar que, si bien el inciso segundo del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 contempla como uno de los supuestos de ruptura del equilibrio contractual el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratantes, en esencia las dos figuras se diferencian, no sólo por el origen de los fenómenos, tal como quedó explicado en precedencia, sino por las consecuencias jurídicas que emergen en uno y otro caso. ( ) [L]a fractura del equilibrio económico da lugar al restablecimiento del sinalagma funcional pactado al momento de proponer o contratar, según el caso, mientras que el incumplimiento da derecho, en algunos casos, a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio y, en ambos supuestos, a la reparación integral de los perjuicios que provengan del comportamiento contrario a derecho del contratante incumplido, tanto patrimoniales (daño emergente y lucro cesante) como extrapatrimoniales, en la medida en que se acrediten dentro del proceso, tal como lo disponen el artículo 90 de la Constitución Política (cuando el incumplimiento sea imputable a las entidades estatales) y los artículos 1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, en armonía con el 16 de la Ley 446 de 1998.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 5 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULOS 1546 Y 1613 / LEY 446 DE 1998
CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / NORMATIVIDAD DE DERECHO CIVIL / LEGISLACIÓN MERCANTIL / INAPLICACIÓN DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN / PRINCIPIO DE REBUS SIC STANTIBUS / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / PRESUPUESTOS DE LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / DERECHO AL RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO...
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