SENTENCIA nº 50001-23-33-000-2021-00090-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 20-05-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 20 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 50001-23-33-000-2021-00090-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
FORMAS DE INICIATIVA LEGISLATIVA / INICIATIVA LEGISLATIVA PARA GASTO PÚBLICO / COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL
El artículo 154 de la Constitución Política colombiana consagra cuatro formas diferentes de iniciativa legislativa: i) iniciativa de los miembros del Congreso de la República; ii) iniciativa popular; iii) iniciativa funcional; y iv) iniciativa gubernamental. La primera de estas alude a la facultad de los congresistas de presentar nuevos proyectos de ley, a fin de cumplir con su labor de “hacer las leyes” –en los términos del artículo 114 de la Constitución Política–. Por ende, es apenas lógico, dada la naturaleza del Congreso, que cada uno de sus miembros tenga la competencia necesaria para radicar iniciativas legislativas que representen a su electorado. La iniciativa popular, por su parte, es un instrumento que permite materializar la democracia participativa, cuyo fin es garantizar que el pueblo intervenga directamente en la toma de ciertas decisiones. Aunque todo sistema que se autodenomine como democrático supone un grado de participación, la expresión “participativa” va más allá de los atributos generales que ostenta cualquier democracia. Bajo este modelo democrático, el poder de la ciudadanía no se limita a la elección de sus representantes, sino a la adopción de las decisiones y a la participación directa en la toma de estas. (…) F. de tal prerrogativa, la Constitución otorgó la posibilidad de que los ciudadanos presenten proyectos de ley ante el Congreso de la República. Esto materializa el mencionado concepto de democracia participativa, en tanto que “permite la intervención creadora de los ciudadanos en la vida de la sociedad mediante la predeterminación de las normas jurídicas (…) y la adopción de las reglas de conducta que se consideran necesarias para un mejor vivir social”. (…) La iniciativa popular no solo incluye la posibilidad de presentar proyectos de ley. Esta prerrogativa se extendió al plano de las reformas constitucionales. De manera que los ciudadanos tienen la facultad de presentar directamente proyectos de cambio constitucional ante el Congreso de la República, mediante propuestas de actos legislativos o proyectos para ser sometidos a referendo. Ante la necesidad de que el proyecto propuesto realmente represente los intereses del pueblo, el constituyente dispuso algunos requisitos para el ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Se debe acreditar una cantidad suficiente de personas que impulsen el proyecto, tal como se desprende del artículo 155 de la Constitución según el cual: “Podrán presentar proyectos de ley (…), un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva”. Otra limitación es que la iniciativa popular no procede sobre una serie de materias. Así, el artículo 29 de la Ley 134 de 1994 establece que no se podrán presentar iniciativas populares legislativas ante el Congreso que versen sobre materias presupuestales, fiscales o tributarias; relaciones internacionales; concesión de amnistías o indultos; preservación y restablecimiento del orden público; y las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno. De otra parte, la iniciativa funcional es la que detentan los principales órganos de la Rama Judicial, así como los electorales y de control, en materias relacionadas con sus funciones[1]. Es decir, gozan de esta facultad la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el procurador general de la Nación, el contralor general de la República, el defensor del pueblo y el fiscal general de la Nación. De otro lado, la iniciativa gubernamental es la que detenta el Gobierno Nacional. Esta se caracteriza por ser exclusiva y privativa. Lo cual significa que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio (carácter exclusivo) y que la regulación de ciertas materias solo es posible siempre que exista el consentimiento del ejecutivo (carácter privativo). Dentro de las materias que son exclusivamente de iniciativa gubernamental se encuentran: i) el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas; ii) la estructura de la administración nacional, que incluye ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; iii) la celebración de contratos, negociación de empréstitos y enajenación de bienes nacionales; iv) las rentas nacionales; v) aspectos relacionados con el Banco de la República; vi) el crédito público; vii) el comercio exterior y el régimen de cambio internacional; viii) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; entre otras. (…) Sobre esta clase de iniciativa, la Corte también ha aclarado que, en virtud del artículo 208 de la Constitución Política, los ministros son voceros del presidente de la República. De manera que no hay necesidad de que sea el último quien radique las iniciativas directamente.
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ CONSTITUCIONAL – Para ordenar la presentación de proyectos de ley / INICIATIVA LEGISLATIVA - Mecanismo en el que no debe inmiscuirse el juez de tutela / INICIATIVA LEGISLATIVA PARA PRESENTACIÓN DE PROYECTO DE LEY SOBRE EL PORCENTAJE DEL APORTE A SALUD DE LOS PENSIONADOS - No puede ser intervenida por otros órganos estatales / / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / LEY SOBRE EL PORCENTAJE DEL APORTE A SALUD PARA PENSIONADOS / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD – Mecanismo idóneo y eficaz para cuestionar normas acusadas como inconstitucionales
[E]s claro que la Constitución Política contempló varias alternativas para dar inicio al proceso legislativo. De forma que la acción de tutela no es el mecanismo ideado por el constituyente para promover iniciativas legislativas. Sobre el tema, en la Sentencia T-324 de 2019, la Corte Constitucional estudió un caso en el que un ciudadano solicitó la asignación inmediata de recursos para las universidades públicas, en particular la Universidad del Tolima, y la modificación de la política fiscal de vigencias futuras, a fin de que el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación incluyera estas erogaciones. En esa oportunidad, la Corte explicó que la competencia para presentar el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, que incluye la asignación del gasto social en educación, es exclusiva del Gobierno Nacional. La razón obedece a que el último cuenta con iniciativa legislativa exclusiva y privativa, en lo concerniente a la política fiscal. En ese orden de ideas, el tribunal constitucional concluyó que la competencia para la formulación de la política fiscal en materia educativa y la distribución de los recursos requeridos por ese sector le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional. Por lo que era improcedente el empleo de la acción de tutela como herramienta para ordenarle al Gobierno Nacional incluir en el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación un presupuesto adicional para las universidades públicas. Esto en virtud de la iniciativa legislativa privativa que aquel detenta en esa temática. Es evidente que los supuestos de hecho de la providencia en mención difieren del caso analizado en esta oportunidad. Sin embargo, esta es relevante para el análisis del caso bajo estudio, porque de lo allí dicho se desprende que la acción de tutela no es un mecanismo que sustituya las formas ideadas por el constituyente para dar inicio a la creación de leyes ni mucho menos una herramienta omnímoda que borre las competencias de los órganos que componen la estructura estatal. Se considera, entonces, que escapa de la órbita de acción del juez de tutela impartir órdenes a quienes gozan de iniciativa legislativa, para exigirles la presentación de proyectos de ley sobre diversas materias.(…) Como ya se explicó, el constituyente no previó la acción de tutela para que el juez constitucional apremie a los distintos entes públicos a hacer uso de su iniciativa legislativa, por más justa o loable que pueda parecer cierta causa. La presentación de proyectos de ley debe responder a las inquietudes que surjan del seno del Congreso, del Gobierno o de los órganos que gozan de iniciativa legislativa funcional, o de una parte considerable de ciudadanía que aúne esfuerzos sobre una misma materia. Por consiguiente, son estos actores, y no el juez de tutela, quienes deben movilizarse en pro de la creación de nuevas leyes en las temáticas que consideren relevantes. De ahí que si la parte actora lo encuentra necesario, pertinente y procedente puede acudir a...
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