SENTENCIA nº 52001-23-33-000-2017-00598-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 22-10-2021
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha de la decisión | 22 Octubre 2021 |
| Número de expediente | 52001-23-33-000-2017-00598-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FINALIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBJETO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESTADO / ENTIDAD PÚBLICA / MINISTERIO / ENTE TERRITORIAL / MUNICIPIO / MINISTERIO DEL INTERIOR
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo, en la que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa, además de los procesos asignados por la Constitución Política y por leyes especiales. Asimismo, según lo previsto en el artículo 104.2 ibidem, esta jurisdicción conoce de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. En este caso la controversia gira en torno a un acuerdo de voluntades celebrado por dos entidades públicas, Ministerio del Interior y municipio de San Bernardo, de manera que a esta jurisdicción le corresponde el conocimiento del presente asunto.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 104 NUMERAL 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DOBLE INSTANCIA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La Sala es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia (…) proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, y por tratarse de un proceso con vocación de doble instancia por razón de la cuantía, según lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, dado que la pretensión mayor excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON / MUNICIPIO / CONCEPTO DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / OBLIGACIONES RECÍPROCAS ENTRE ENTIDADES ESTATALES / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ASOCIACIÓN CON ENTIDADES ESTATALES
[E]l Ministerio del Interior – Fondo Nacional para la Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) y el municipio de San Bernardo celebraron el convenio interadministrativo (…) La celebración del referido acuerdo de voluntades se justificó en la necesidad de fomentar la integración social y comunitaria en torno a estructuras urbanas de participación, barrismo social y prevención de la violencia y del delito, a partir de escenarios integrales que faciliten el desarrollo de la convivencia dentro de la comunidad. (…) el acuerdo de voluntades objeto de estudio corresponde a un convenio interadministrativo suscrito entre entidades estatales, Nación – Ministerio del Interior y el municipio de San Bernardo, al amparo del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en tanto estas se asociaron con el fin de cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas, tanto así que, como ya se vio, en los antecedentes del convenio se hizo alusión a la norma en mención. Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos. En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico. (…) la concurrencia de voluntades no se identificó con un contrato, pues ninguno de los participantes del convenio demandó frente al otro, a cambio de una contraprestación o de una remuneración, la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o el suministro de un bien.
FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 95 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 2
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del convenio interadministrativo, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. No. 61429, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61429. Sobre la existencia del componente patrimonial en los convenios interadministrativos, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, expediente No. 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); criterio reiterado en las siguientes providencias dictadas por esta Subsección: (i) sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez, y (ii) sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. No. 61429..
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / MINISTERIO DEL INTERIOR / FONSECON / MUNICIPIO / CONCEPTO DE CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN / OBLIGACIONES RECÍPROCAS ENTRE ENTIDADES ESTATALES / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / REQUISITOS DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / ASOCIACIÓN CON ENTIDADES ESTATALES
[S]e advierte que no se pactaron prestaciones recíprocas de contenido patrimonial. Lo que se observa es que el Ministerio del Interior contrajo la obligación de realizar un aporte económico para los estudios y diseños, obra e interventorías, mientras que el ente territorial se obligó a aportar un lote de su propiedad para que en aquel se construyera el Centro de Integración Ciudadana, además de adelantar los procesos de selección y la contratación de los estudios y diseños, obra e interventorías requeridos para la ejecución del convenio con los aportes suministrados por el Ministerio, cuestión que descarta una relación conmutativa y recíproca de prestaciones y contraprestaciones, pues lo que se evidencia es una verdadera asociación de esfuerzos entre las entidades para conseguir el fin común de promover la gobernabilidad y la seguridad ciudadana. Así las cosas, y una vez aclarado que el acuerdo de voluntades en cuestión entre el Ministerio del Interior y el municipio de San Bernardo es un verdadero convenio interadministrativo, la Sala procede a analizar si la demanda se presentó en tiempo.
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / MINISTERIO DEL INTERIOR / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO
El CPACA, para efectos de determinar el momento a partir del cual debe computarse el término de caducidad, establece unas reglas especiales cuando la demanda tiene origen en un negocio jurídico. En lo que a este caso interesa, resulta oportuno traer a colación la siguiente regla consagrada en el artículo 164 ibidem, numeral 2, del literal j), apartado v). (…) En este punto de la providencia resulta importante señalar que la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que en los convenios interadministrativos resulta válido que las partes convengan que, ante la falta de acuerdo para liquidarlo, una de ellas pueda proceder a liquidarlo unilateralmente, toda vez que su pacto no entraña el ejercicio de una potestad excepcional al derecho común.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J APARTADO V
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el particular, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2017, expediente No. 55.836, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; ver también el auto del 30 de septiembre de 2020, expediente No. 65.358, M.P. Guillermo Sánchez Luque.
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / SUJETOS DE LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / ENTIDAD ESTATAL / ASOCIACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / ASOCIACIÓN CON ENTIDADES ESTATALES / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / TRÁMITE ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL
Aunque en dicho parágrafo se hizo mención -genéricamente- al procedimiento de las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y del Decreto 019 de 2012, lo cierto es que no se identificó de manera clara cuál era el procedimiento que debía seguirse ante la no comparecencia del municipio de San Bernardo a la liquidación, de lo cual no puede inferirse que una parte acordó con la otra la imposición de una liquidación. En efecto, con la sola mención abstracta a esos cuerpos normativos no puede entenderse que las partes hayan pactado un procedimiento convencional para que una de ellas liquide unilateralmente el acuerdo, en tanto las facultades convencionales de carácter unilateral deben ser pactadas de manera expresa y con claridad, en el que se evidencie un consentimiento pleno, cuestión que brilla por su ausencia en el clausulado del convenio.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 / DECRETO 019 DE 2012
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la anuencia previa de las partes para el ejercicio de facultades unilaterales, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso...
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